界面新聞記者 | 翟瑞民
界面新聞編輯 | 劉海川
在未成年人犯罪逐漸增多背景下，如何對未成年人嚴重不良行為及時進行幹預，防止其產生更大的社會危害，越來越受到外界關註。
教育矯治被視為扭轉罪錯未成年人成長軌跡的一種有效手段。二十屆三中全會公報的【中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定】（簡稱【決定】），部署了多項改革措施。其中提出，加強和改進未成年人權益保護，強化未成年人犯罪預防和治理，制定專門矯治教育規定。
專門矯治教育是脫胎於收容教養制度，對罪錯未成年人實施的分級幹預措施。專門矯治教育已在刑法和預防未成年人犯罪法中明確規定，但是近年來，由於缺乏實施細則和執行標準，該項措施被虛置於未成年人犯罪預防和治理體系中，難以起到真正的保護處分作用，亟待從法律法規和制度層面予以規範。
分級幹預
近年來，中國未成年人犯罪呈現增多趨勢。2024年3月，最高人民檢察院相關負責人介紹，2023年檢察機關受理審查起訴未成年人犯罪9.7萬人，其中不滿16周歲未成年人犯罪約1萬人，盜竊、強奸、搶劫、聚眾鬥毆、尋釁滋事等5類犯罪占比近7成。
2024年4月，公安部相關負責人在最高人民法院研討會上介紹，近10年來，未成年人犯罪總數呈現「止跌回升」的狀態，團伙作案特征明顯，犯罪手段殘忍，需要進一步完善預防未成年人犯罪的法律規定。
北京市京師（長沙）律師事務所管委會主任張治梧律師對界面新聞介紹，現在未成年人普遍身體發育提前，智商提高，導致14歲以下以及14-16歲未成年人犯罪率上升，而且，未成年人實施的暴力犯罪也越多越多。另一方面，近年來很多地方由於機構調整等原因把工讀學校撤銷，對未成年人嚴重不良行為的幹預教育主要是透過社會和學校進行幫扶，但是很多問題透過幫扶解決不了，所以有必要從國家層面實施直接幹預。
多年來，中國對犯罪未成年人實施的是收容教養制度，2021年3月1日施行的刑法修正案（十一）首次以「專門矯治教育」替代了收容教養。其中規定，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令其父母或者其他監護人加以管教；在必要的時候，依法進行專門矯治教育。
2021年6月1日開始施行的預防未成年人犯罪法，明確了中國對未成年人犯罪實行分級預防措施。該法圍繞對嚴重不良行為的矯治，規定了3個層級的幹預措施，分別為矯治教育、專門教育和專門矯治教育。
西部某省份一位專門學校負責人對界面新聞介紹，針對未成年人不良行為進行分級幹預，首先是對偏差行為進行矯治教育，這種措施並不具有強制性，以教育勸導為主，不良行為偏重的，需要家長或學校主動送進專門學校接受專門教育，而對於嚴重不良行為，未成年人涉嫌違法犯罪的，一般需要強制送進專門學校接受專門矯治教育。
預防未成年人犯罪法提出，未成年人實施刑法規定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，經專門教育指導委員會評估同意，教育行政部門會同公安機關可以決定對其進行專門矯治教育。
何謂專門矯治教育？上海社會科學院法學研究所副研究員尹琳對界面新聞介紹，專門矯治教育就是針對未成年人違法犯罪，專業性、專門化地對未成年人的心理、行為，以及價值觀進行矯正的措施。「專門矯治教育場所可以定性為刑事設施，實施的是教育內容，把處在義務教育階段的低齡犯罪未成年人安置在這樣的固定設施進行矯治教育，可能會顯得更合理也更人性化。」尹琳說。
實施專門矯治教育需要依賴於專門學校或特殊的管理場所。專門學校也即原來的工讀學校，經過數十年發展，為消除社會誤解、解除家長的後顧之憂和保護未成年人私密，2012年修正的未成年人保護法將「工讀學校」改為「專門學校」。
對於專門矯治教育實施方式，上述專門學校負責人介紹，未成年人進入專門學校首先要學習法律法規和校規校紀，並進行軍事化訓練和國防教育等，同時學校也會對其進行心理評估和心理疏導。經過一段時間後，學校會對未成年人的狀態進行評估，表現好的可以轉入普通教學模式，也就是結合義務教育增強知識學習。
「如果確實表現好，學生又想讀書，學校會將其調整到專門班級，透過讀書學習參加中考等升學考試。出現嚴重不良行為的未成年人中，有一部份成績還是比較好的，當初是因為各種原因走錯了路，進入專門學校後他只要想讀書還是有機會好好學習。」該負責人稱。
矯治虛化
作為未成年人犯罪治理體系的重要組成部份，專門矯治教育被視為應對未成年人犯罪非刑罰體系的一項主要兜底措施。不過，實施三年來，由於立法規定過於原則，該項措施不實用性逐漸顯現，越來越被虛置。
「目前，中國矯治教育制度太虛化了，司法實踐中到底怎麽執行和實施，尚缺乏統一的標準和規定，也沒有統一的管轄部門，所以各個地方執行呈現出一種雜亂無章的狀況。」尹琳表示。
北京師範大學法學院教授、博士生導師、少年司法與法治教育研究中心主任宋英輝對界面新聞表示，法律規定對觸犯刑法而又沒有達到刑事責任年齡的未成年人進行專門矯治教育，場所施行閉環管理，但是這裏涉及很多問題，比如專門矯治教育場所建設標準和人員配備，實施專門矯治教育的標準、方式和程式等，法律都沒有明確。
宋英輝指出，目前法律規定專門矯治教育由教育、公安和司法行政部門來負責，但是還需要更精細地進行分工，比如遇到什麽問題應該由哪個部門牽頭，哪個主要負責等。上述專門學校負責人表示，專門學校負責專門矯治教育，但是各地主管部門並不相同，有的是政法，有的是司法，有的是教育，不同管理部門在推進相關工作時，管理模式是不一樣的，而且，有的省份對專門學校的支持力度也不一樣。
尹琳表示，專門矯治教育的管轄權歸屬會影響其強制性特征，因為專門矯治教育措施的定位仍存在爭議，如果定位於對違法的未成年人進行教育矯正，教育部門作為管理部門就不具備強制性，如果是公安部門管理，則肯定具有強制性，而這種強制性束縛人身自由的措施，也不是公安部門所能決定的，還需要法院作出決定，這都有待制度層面進一步規範。
對於專門學校本身來說，上海市法學會微信公眾號近期發表華東政法大學陸靜的論文【未成年人專門教育制度完善研究】指出，由於缺乏專門法律的支持，政策保障亦不完善，專門學校的建設面臨著諸多困境。
中國青年報此前報道，2021年以來，中國專門學校雖然有了一定發展，但是分布不均衡，最高檢數據顯示，截至2022年5月，全國共有專門學校110余所，有9個省份尚無1所專門學校。
陸靜在上述論文中表示，專門學校的招生物件範圍模糊，各地執行標準不一。而且，專門學校基本資源包括硬件設定上的師資力量、學科教材、經費投入等，以及在管理上的教學標準、教學質素、管理體制等辦學理念都跟不上現有的潛在需求。
上述專門學校負責人介紹，目前專門學校面臨的困難首先是師資力量薄弱，教師配備達不到上級規定的數量。此外，教師參加評優評先時也競爭不過普通學校的老師，「因為我們上課方式不一樣，教育教學的觀點也不一樣，在各種評比中難免處於劣勢。建議有關部門對專門學校教師評職稱、表彰時給予優待，降低標準或優先考慮，這樣也能提高教師積極性。」
張治梧認為，專門學校在監管層面面臨很大問題，各個政府部門沒能形成合力。教育部門負責的是基礎教育，對行為矯治會顯得力不從心，公安部門往往是派出少量人員進行監管，在學校內部也不參與具體教育，檢察部門僅僅負責預防犯罪，通常不會對矯治學生進行提前幹預，也沒有制定有效的方案幫助未成年人。「關心關愛罪錯未成年人需要各方面進行全方位工作，不是專門學校單獨能解決的。」他說。
陸靜在上述論文中特別提到專門學校的執行期限未作規定帶來的制度漏洞。上述專門學校負責人表示，司法實踐中，對於具有嚴重不良行為的未成年人，有關部門決定實施矯治的期限往往會從輕，多數是3個月或6個月，特別嚴重的會矯治1年。實際上，專門矯治教育最少也應該實施1年，幾個月並不能改掉其行為習慣，「很多未成年人並不是只有一項壞毛病和壞習慣，所以不能矯治時間過短，但是上級又要求快進快出，盡量早一點讓孩子融入社會，能夠正常生活和學習，不得不說這種想法過於理想化了。」
上海一位長期關註未成年人犯罪問題的匿名律師此前對界面新聞表示，中國矯治學校比較少，地域分布不均衡，也導致司法實踐中，很多犯罪的未成年人又被送回普通學校接受義務教育。這是處置此類問題比較矛盾的地方，讓犯罪的未成年人回到普通學校並不合適，他們不但可能無法接受完整的教育矯治，同時也會給其他未成年人帶來安全隱患。
專門立法？
中國政法大學法學院副教授、未成年人事務治理與法律研究基地副主任苑寧寧近期接受中國青年報采訪時表示，專門矯治教育措施落實不力、執行情況不理想，已成當前針對未成年人違法犯罪的分級處遇特別是應對低齡未成年人暴力行為中，最大的堵點和斷點。
「中央檔強調強化未成年人犯罪預防和治理，說明制定專門矯治教育規定是非常必要的，要在制度定位、實施程式和執行標準層面制定統一的規則，才能有效發揮專門教育的作用，才能更好預防未成年人違法犯罪。」尹琳說。
值得註意的是，此次中央【決定】僅是提出「制定專門矯治教育規定」，並未明確將透過何種形式進行規範。尹琳認為，關於專門學校教育和矯治體系建設，是從大的層面進行專門立法，還是制定單個行政法規，目前還看不出來。如果只是限定於「規定」，該法律規範未來的階位應該不是很高，可能會采取國務院條例或者部委聯合制定行政法規的方式，而不是上升到全國人大常委會立法的層面。
「國家對未成年人違法犯罪進行處理，還是應該上升到法律階位比較好，應由全國人大立法，而不是僅僅出台一部條例。但是，無論哪個位階的立法都要明確具體管轄部門，怎樣教育矯治等，要針對未成年人的犯罪現狀和犯罪原因來評估和決定。世上沒有無緣無故的犯罪，未成年人犯罪通常都有復雜的根源。」尹琳說。
宋英輝認為，【決定】提出制定「規定」，有兩種可能性，一是由相關部門根據法律規定的原則去制定專門矯治教育實施細則，另外是將來修改完善預防未成年人犯罪法等法律時，把有關專門矯治教育的規則予以細化，「專門立法可能性不是太大。」在他看來，未成年人犯罪教育矯治領域有很多問題亟需明確，相應規定應該會很快出台。
2024年3月，最高檢黨組成員、副檢察長宮鳴在新聞釋出會上介紹，為有效預防和矯治未成年人罪錯行為，最高檢正在研究制定【關於加強未成年人罪錯行為分級幹預矯治的意見】，根據未成年人行為的嚴重程度、心理偏常狀況、日常表現情況等，依法采取責令嚴加管教、訓誡、專門教育、專門矯治教育等分級分類的幹預措施。今年擬聯合有關職能部門共同出台。
4月16日，最高法也提出建議，應當盡快改變對低齡未成年人專門矯治機構力量薄弱的局面，加快專門學校建設，逐步推動建立獨立的少年司法系統，讓實施了嚴重危害社會行為但尚未構成刑事犯罪的未成年人得到應有的矯治教育。
宋英輝表示，預防未成年人犯罪法規定了矯治教育的三項分級幹預措施，下一步出台執行規定需要明確三者之間的關系，特別是專門教育和專門矯治教育之間關系需要理順和明確。「很多人都分不清楚，認為是兩項措施差不多，實際上區別很大，因為專門矯治教育是替代原來收容教育規定的措施，適用於相對比較嚴重的危害行為，也具有更大的強制力，管束方面更嚴格，期限應該更長。」
他認為，專門矯治教育措施應該進行司法化改造，可以參照刑事訴訟法規定的強制醫療程式，規定公安機關發現的，可以提請檢察院審查後提請法院決定，檢察院發現也可以提請法院決定，法院在審理階段發現符合專門矯治教育條件的，就可以直接決定。
「預防和治理未成年人犯罪，就是透過專業幹預方式，科學地幹預，要讓未成年人重新融入社會，再回到社會化正常過程中長大成人，這是一個系統工程，涉及家庭、學校、社會各行業，包括跟政府管理和司法機關都是密切相關的。」宋英輝說。
張治梧表示，關心關愛罪錯未成年人，僅僅實施9年義務教育是不夠的，還要從身體和心理層面進行幫扶，實施更最佳化的教育方法。專門矯治教育結束後，不能讓未成年人處於脫管狀態，「未成年人走到犯罪邊緣90%以上和家庭都有關系，比如家庭教育缺失等，如果讓其回到不良社會人群中，重新犯罪率也會很高，這就要求民政和共青團等部門要進行即時的監管和幫扶，給予認真地全方位的關心幫助。」
