相比於傳統的國際關系和國內政治的領域劃分，世界政治的視角希望發現推動這兩個領域發展的一些共同的根本動力。這些動力因素導致了國際國內政治格局的變遷，並最終引發了國際國內秩序的根本變革。其中，包括技術革命、承認鬥爭、資本力量等因素，它們的發展變化會對不同群體的力量對比和政治思潮產生深刻影響。在國際體系中，這些因素的變化導致了國家間力量格局的變化和世界政治思潮的興衰，力量對比和思想格局的變化共同塑造了不同時期的國際秩序。本文從國際聯盟和聯合國的形成出發，分析世界政治視角下國際秩序的演變。
過於激進的平等化
第一次世界大戰後，時任美國總統韋遜提出的「十四點和平原則」是改造世界政治的自由國際主義主張，構成了國際聯盟的基礎。其主要內容是：簽訂公開和約，杜絕秘密外交；平時和戰時海上航行絕對自由；取消一切經濟壁壘，建立貿易平等條件；裁減軍備到同國內安全相一致的最低點；根據旨在國家不分大小、相互保證政治獨立和領土完整的特別盟約，設立國際聯合機構；等等。盡管部份內容沒有體現在國際聯盟的盟約中，但新成立的國際聯盟仍與過去的大國政治鮮明地決裂：在理事會中有代表的每個聯盟成員應有一票表決權，且代表不得超過1名。
在20世紀20年代和30年代初，國際聯盟在調解國際爭端方面做了大量的工作，並取得了不少成果。但是，這一機制的局限性從成立之初就已開始顯露。由於美國國會拒絕簽署【凡爾賽和約】，導致當時美國雖然已成為世界第一經濟強國，卻仍置身於主要國際舞台之外。英國作為一個被嚴重削弱的領導者，又犯了一個戰略錯誤，即將法國視為歐洲大陸的主要威脅，而忽視了德國納粹主義的興起。1926年德國成為國際聯盟的理事國，然後於1933年結束。因此，國際聯盟在處理一些不涉及大國利益的事務時，的確曾經發揮過重要作用，但由於缺乏具有足夠實力的大國作為領導者，以及這一機構的「全體一致」決策，導致國際聯盟無法對日本、德國的侵略行為作出有效反應。從20世紀30年代中期開始，國際聯盟基本上陷入了名存實亡的境地。
國際聯盟的建立，是對19世紀盛行的大國政治、秘密外交等一次激進的否定，但其在現實中缺乏足夠的動力支持。工業革命仍停留在西方國家，絕大多數亞非拉的中小國家並沒有完成工業化，它們在國際體系中居於弱勢。西方國家的對外直接投資主要發生在彼此之間，亞非拉地區主要還是作為原材料來源和商品輸出市場。國際聯盟雖然包含了大小國家一律平等的制度化條款，但主導大國並未完全放棄傳統的強權政治理念。受限於當時技術革命的擴散行程、資本力量的分布等因素，中小國家追求平等承認的鬥爭雖然取得了形式上的成果（制度化的國際聯盟），但在現實中，這種激進的平等化缺乏作為支撐的國際實力格局和深入人心的政治思潮基礎。
大國政治與普遍平等的妥協
相較於一戰後的國際形勢，二戰結束時的國際形勢有一些明顯的不同。作為世界第一強國的美國在英美特殊關系中居於完全主導的地位，而且奉行更加徹底的自由主義政治理念。美國之所以這麽做，一方面是出於其自身的政治理念，以及作為一個曾經的殖民地追求自由和平等的歷史；另一方面是為了瓦解英國霸權，徹底建立一套自由主義的國際秩序，從而使得全世界可以徹底向美國的商品、資本開放。但是，考慮到國際聯盟的普遍平等原則導致的嚴重缺陷，因此，美國未必要建立一個類似於國際聯盟的普遍性國際組織，而是可以透過大國協調的方式來推進自由主義原則。這其實與自由國際主義還是不一致的。
英國一直以來支持自由貿易，因此只要美國能夠承擔起穩定世界經濟體系的責任，那麽英國是願意放棄帝國特惠制的。但是，對於美國所主張的民族自決、主權國家平等，英國人存在相當大的抵制情緒，不管是在中國是否可以成為聯合國安理會常任理事國的問題上，還是涉及英帝國自治領和殖民地的問題上，英國仍保持著傳統的權力政治思維。英國人認為，「【大西洋憲章】……是針對我們希望從納粹暴政中解放出來的歐洲各國的，而不是用來處理英帝國內部事務」。在1941年8月英美首腦會議上，羅斯福以租借援助為籌碼首先說服丘吉爾接受了美國的自由主義原則，簽署了【大西洋憲章】，並將是否支持【大西洋憲章】作為簽署【聯合國家宣言】的前提條件。
此時，追求民族獨立、民族解放已成為亞非拉地區的強大政治思潮，追求承認的渴望遠比一戰結束時要強烈得多。盡管中小國家在國際體系中仍無法與西方國家匹敵，但歐洲老牌強國的實力已被兩次世界大戰嚴重削弱。世界政治的力量格局和思想格局都發生了深刻變化，使得羅斯福希望建立一個純粹的大國協調的戰後機制的構想面臨巨大阻力。中小國家自然更加傾向於平等和民主的國際秩序，而大國則希望能夠擁有更多的發言權和特權。羅斯福最後作出了妥協，即將大國共管的思想與普遍平等的原則相結合，從而在大國政治和自由國際主義之間取得平衡。
1945年10月24日生效的【聯合國憲章】不僅規定了會員國的權利與義務，還確立了公認的國際法原則和規範。按照【聯合國憲章】規定，「發展國際間以尊重人民平等權利及自決原則為根據之友好關系，並采取其他適當辦法，以增強普遍和平」。同時，它也是一個妥協，是美國霸權和大國、大國和中小國家之間的妥協。在舊金山會議上，廣大中小國家對否決權表示強烈不滿，但它們也意識到，一個沒有否決權的聯合國，在當時的國際條件下是不會為各大國所接受的，所以否決權最終被列入憲章。美國的倡導、設計，其他國家的接受、內化，以及大國和中小國家之間的妥協，其實就是不同利益、思潮得以結合的因果機制。
平等化是國際秩序發展的大勢所趨
對於美國來說，作為二戰後的霸權國，雖然自由貿易秩序有利於維護其產品的國際競爭力，但是一種平等、民主的國際政治秩序無疑會限制美國的影響力。隨著加入聯合國的新獨立國家越來越多，第三世界國家更是在聯合國大會中居於明顯的優勢，導致美國及其盟友以色列經常被譴責。冷戰時期，美蘇兩國在聯合國內頻繁使用否決權，雖然使得安理會的運作很大程度上處於癱瘓狀態，但是聯合國作為一個普遍性的國際組織仍然保持了相當的活力。這說明推動國際秩序平等化的那些根本動力得到了加強，而不是削弱。
從技術革命的角度來說，技術的進步本質上降低了土地和人口的重要性，使得傳統的中小國家也可以成為強國，在全球價值鏈中發揮越來越重要的作用。這會推動國際體系的實力對比走向總體的平等，中小國家在全球經濟總量中的占比不斷上升，有力支持了追求平等承認的鬥爭。戰爭的代價越來越大，也使得大國希望透過實力和武力主導國際體系的成本越來越高。
從承認鬥爭的角度來看，追求平等的政治權利和發展權利，不僅符合中小國家的經濟利益，也符合其政治利益和認同訴求。盡管大國仍然希望維持不平等的承認，但在使用武力解決國際爭端的合法性被大大削弱以及國際體系實力對比發生變動的背景下，追求承認的鬥爭意味著發展中國家往往具有多數優勢，推動了國際秩序的平等化，而美國等強國只能透過退群、減少甚至中斷資金援助等方式來影響國際秩序的運作。
從資本力量的角度來看，二戰結束後，經濟全球化逐步成為一種越來越強大的潮流，跨國資本為了獲取更多的利益流向發展中國家，造就了中國這樣的自由貿易受益者和支持者，也改變了國際體系的力量格局和思想格局。
因此，從長遠來看，國際秩序的平等化、民主化是大勢所趨，但這並不意味著所有國家的作用是完全一樣的。平等指的是地位和權利，而作用指的是影響力和貢獻。
（作者系中國人民大學國際關系學院教授）
作者：宋偉
來源：【中國社會科學報】2024年4月18日第2875期
