在國際環境和城市規劃領域，棕地作為專業名詞最早出現在1980年美國頒布的【環境反應、賠償與責任綜合法】（也稱【超級基金法】）中，該法案定義「棕地」為「廢棄及未能充分利用的工業用地，由於其已知或潛在的汙染使得再開發利用情況變得復雜」。從全球範圍看，隨著各類環境事件的曝光和各國環境保護意識的增強，越來越多的國家意識到棕地治理的重要性，並透過各類立法、政策、規劃編制等措施努力使棕地成為無汙染、可供再次利用的土地。自20世紀起，美國對於棕地的治理和再開發已形成一套較為成熟的政策制度辦法，尤其是紐約市在其產業和社區轉型發展歷程中探索出的系列棕地治理政策和棕地社區規劃策略具有典型代表性。本文以紐約市戈瓦努斯社區為例，鏡鑒棕地社區治理經驗。
汙染：戈瓦努斯運河及戈瓦努斯社區的前世今生
戈瓦努斯（Gowanus）社區位於紐約市布魯古連區戈瓦努斯運河邊，運河寬100英尺、長1.8英裏（即寬30米、長2.9公裏），其發展歷史可以追溯到17世紀末。當時，歐洲殖民者開始在紐約市建立定居點，戈瓦努斯運河所在的區域起初是草原和濕地。然而，隨著城市的擴張和工業化的興起，工業在周圍迅速集聚發展，戈瓦努斯低地的小溪和河口被疏浚渠化為運河並成為連線布魯古連內陸水道與紐約港口的重要水路，為附近的工廠提供了方便的運輸途徑，戈瓦努斯運河及周邊社區逐漸成為工業發展的中心，許多工廠、磨坊和造船廠紛紛在運河周圍設立。工業的興起也帶動了戈瓦努斯運河周邊社區的商業繁榮和發展，商業活動和工業就業機會吸引了大量居民遷徙到該地區。
戈瓦努斯社區區位圖
來源：筆者根據谷歌地圖繪制
戈瓦努斯鄰裏規劃範圍
來源：筆者根據谷歌地圖繪制
隨著工業的發展及工業運輸路線的繁榮，工業廢物、化學物質和其他汙染物從合流下水道系統持續流入運河，並攜帶著家庭生活垃圾及雨水，致使運河水質不斷惡化，其沈積物含有十幾種高濃度的汙染物，包括多環芳烴、多氯聯苯以及汞、鉛、銅等重金屬。
20世紀紐約產業轉型發展後，工業逐漸衰落。戈瓦努斯運河周圍區域同樣經歷了這一過程，工廠開始關閉，留下大量被嚴重汙染的棕地，為當地經濟發展和生態環境帶來極大的負面影響。伴隨棕地不斷引發系列公共安全與環境汙染事件，與之對應的棕地治理政策法規、資金激勵措施與棕地治理實踐工作也始終處於動態調整之中。21世紀初，戈瓦努斯運河作為美國汙染最嚴重的水體之一，其治理問題成為美國政府關註的焦點。2010年，美國環保基金署（EPA）將戈瓦努斯運河列為超級基金專案（Superfund Program），啟動了運河清理和修復工作。這項工程的目的是減輕汙染、改善水質，以及恢復運河及周邊地區的可持續利用。戈瓦努斯社區的未來正處於轉型升級的關鍵階段⸺幾項長期的主要政策將共同促進地區未來發展：聯邦政府授權的 超級基金專案 為地區發展帶來重要契機；同時， 戈瓦努斯鄰裏規劃和相關規劃與行動計劃 將促進地區土地利用和功能發生變化，未來將進一步吸引私人開發和公共領域的各類投資。
戈瓦努斯運河（2017年）
來源：【紐約時報】
什麽是超級基金專案？
超級基金專案於1980年由美國環保基金署設立，是一項用於治理和修復那些因有害物質的排放、廢棄物露天放置或管理不當造成土壤汙染的聯邦計劃。該專案旨在保護公共健康和環境，透過清理和修復這些受汙染的土地，防止汙染進一步擴散並恢復土地的可持續利用。超級基金專案的主要特點包括：
汙染者付費原則： 透過尋找責任公司或個人，即潛在責任方（Potentially Responsible Party，PRP），由其負擔清理和修復費用。當沒有可行責任方時，超級基金專案向美國環保基金署提供資金和權力來清理受汙染的場地。
環境正義與社區參與： 確保社區參與並從專案中收益，提高資訊透明度，保障清理活動對當地社區的影響是公正和平等的。
全面清理： 包括地表汙染、地下水汙染和其他環境介質的清理，目標是徹底解決汙染問題，保護弓境和人類健康。
緊急響應計劃： 確保出現環境緊急情況時能迅速采取行動，減弱對公共健康潛在的威脅。
治理：戈瓦努斯運河清理與拯救行動
戈瓦努斯運河的清理工作由美國環保基金署負責。 首先，美國環保基金署聯合紐約州率先拆除了運河沿岸3座人造天然氣工廠，並確認國家電網作為前天然氣工廠站點的潛在責任方和對場地汙染負有法律責任的實體。2010年，在紐約市和國家電網的協同幫助下，美國環保基金署調查了運河的汙染性質、汙染程度、汙染源、物理及化學特征，並評估了運河清理的可行性以及研究運河汙染對人們健康和環境造成的風險。調查結束後，於2011年向公眾釋出調查報告及運河清理可行性研究報告，並於次年公布擬定修復行動計劃，建議透過疏浚清除運河底部所有累積的受汙染軟沈積物，並將其加工轉化為垃圾填埋場覆蓋物等有益用途產品；在運河較深處存在汙染的區域，則透過放置多層清潔材料以覆蓋汙染物。2013年9月，運河修復清理計劃最終得以確認並公布，並按照3段初步執行：第1段上遊從運河頂部延伸至第三街，第2段中段從第三街到咸美頓大道大橋以南，第3段下遊為咸美頓大道大橋延伸至運河口。
2014年，美國環保基金署向國家電網和其他30多個潛在責任方（統稱為PRP集團）釋出單邊行政命令 1 ，要求PRP集團設計運河清理行動方案，同時向紐約市釋出了另一份單邊行政命令，要求紐約市設計合並下水道溢流蓄水池，並與PRP集團協調。 自此，戈瓦努斯運河開始漫長的清理修復之路。 為籌備清理修復工作，國家電網在第四街轉折盆地進行疏浚和封堵實驗，並於2016年10月開始進行海洋垃圾清除試驗。2019年6月，戈瓦努斯運河第一段挖掘和修復設計工作完成。2020年11月，在美國環保基金署的監督下，PRP集團對運河上遊主航道第1階段的疏浚和封頂工作正式開始，挖掘機從橋底清除了約2.7萬立方米的受汙染沈積物，經脫水處理後，可有效用作垃圾填埋場覆蓋物。其中含有高濃度焦油汙染的沈積物部份，在經過熱處理和其他加工步驟後可被有益利用。
整個戈瓦努斯運河的清理計劃和補救措施主要針對運河高地汙染源的控制。其中一些汙染源正在作為超級基金專案得到解決， 包括拆除人造天然氣工廠、在運河上遊和中段建造2個合並的下水道溢滯留池，以防止下水道溢流期間排放的受汙染液體汙染運河。 而另一些汙染源則透過紐約州的棕地機會區（Brownfield Opportunity Areas Program）計劃和棕地清理計劃（Brownfield Cleanup Program）得到解決。
戈瓦努斯運河清理行程
來源：gowanussuperfund.com
再開發：戈瓦努斯棕地社區治理
棕地機會區計劃：賦能社區，振興社區
紐約州棕地機會區計劃於2003年根據【超級基金法】和【棕地改革法】建立。此計劃旨在為地方市政當局和社區組織提供資源，讓社區利益相關者參與制定社區發展戰略、各類社區重建事項、系列政策解決方案等，以刺激區域重新開發，從而吸引公共和私人投資到稅收激勵不足以覆蓋社區開發成本和風險的地區。透過棕地機會區計劃，棕地轉變為社區資產，促進當地經濟發展，扶持更多新的企業，創造新的就業機會，並提供新的住房和公共設施，讓紐約地區最貧窮、受棕地影響最大的社區收益。
棕地機會區計劃的主要目標包括：評估棕地集中地區所帶來的社區重建機會；建立共同的社區願景，明確戰略重點區，確定實作社區振興的行動；與地方、州、聯邦機構、社區團體和私營部門合作，確定實施解決方案，並利用投資來改善社區。
棕地機會區計劃的申請程式
1．申請信： 由棕地機會區計劃的申請人送出，要求州政府考慮明確棕地機會區。
2．公示和送出證明檔： 證明所需公眾參與的檔已完成，包括
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公眾聯系人名單；
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以方便公眾參與的方式提供棕地機會區和其他指定證明檔的存取許可權；
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市政當局申請指定棕地機會區的公告。
3．完整的棕地機會區計劃方案， 具體包括：
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棕地機會區邊界，邊界圖清楚顯示和辨識擬定棕地機會區的位置和邊界；
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已確定的棕地，顯示擬定棕地機會區內每個已知或疑似棕地地塊的地圖；簡介和分析每個相關棕地、廢棄和空置場地，包括面積、所有權、地下水狀況、潛在汙染問題、現有基礎設施，以及與現有交通網絡的聯系程度、自然和文化資源或特征、環境和土地利用歷史等；
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潛在開發用地，為促進擬定棕地機會區的重建可能需要采取的當地立法或監管行動清單；未來土地用途分析，包括住宅、商業、工業、娛樂和文化等；私人和公共土地所有權地圖；顯示擬定棕地機會區可開發土地及建築情況。
棕地清理計劃：鼓勵私營部門介入再開發
棕地清理計劃主要針對汙染較輕的小地塊，透過稅收優惠政策等措施鼓勵有意願進行地塊開發的企業自願清理棕地，以此作為振興經濟受損棕地社區的手段之一。棕地清理計劃作為紐約州環保部門、開發商、潛在購買者之間的一項合作計劃，在紐約州衛生部的監督下，共同對受損地點進行修復直至恢復生產用途。當企業完成所需的補救措施後，紐約州環保部門將發函證明企業已履行其義務，用於獲得稅收優惠政策獎勵等。若發生觸發重新開放場地修復的事件，則紐約州環保部門將督促企業采取進一步清理行動。
觸發重新開放場地修復的事件
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與現場相關的環境條件或資訊在釋出時未知，並且表明預期用途下的現場條件不足以保證居民和環境健康；
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未能遵守場地使用限制等；
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土地利用性質改變，新用地性質需要較低水平的汙染殘留。
戈瓦努斯社區的地區響應
2013―2015年，戈瓦努斯當地民選官員發起了名為「橋接戈瓦努斯」（Bridging Gowanus）的社區規劃活動，旨在為戈瓦努斯社區塑造一個可持續、宜居和包容的未來。此外，為促進地區經濟發展和清理受環境汙染的場地，社區委員會準備了【戈瓦努斯運河棕地機會區提名研究】（Gowanus CanelBrownfield Opportunity Area Nomination Study），並送出給紐約州州務廳和美國環保基金署。該研究調查了企業現狀、土地和建築使用情況以及經濟發展趨勢，並提出19塊潛力用地策略性投資和重建方案。根據社區發展和現有條件分析，研究提出3項建議：支持和發展戈瓦努斯的工業企業；為所有居民保留1條可通航的運河；將戈瓦努斯不斷變化的外部環境（文化、環境、娛樂）與現有工業和商業利益相結合，以促進多方面、富有成效和創造性的經濟發展。
2016年起，戈瓦努斯社區民選官員、地方組織、各種利益相關方一起組建工作群組，針對戈瓦努斯北部地區開展研究，深入了解居民與工業企業之間的沖突、戈瓦努斯工業商業區企業的需求，並聽取功能分區、洪水和可持續性、交通以及城市營運和生活質素提升等相關領域的諸多問題與挑戰。
2021年，【戈瓦努斯鄰裏規劃】與【戈瓦努斯工業商業區願景計劃】獲批，旨在透過土地利用變化推進鄰裏規劃，在過去數十年規劃工作的基礎上，加強和鼓勵土地利用和企業建築用途混合，依托當地經濟基礎培育一個繁榮的社區，同時在適當地點提供經濟適用房。
繁榮：公平、包容的社區更新計劃
鄰裏規劃：關註城市可持續性發展與城市復原力
戈瓦努斯社區在可持續性和恢復力方面面臨著各種挑戰，從運河汙染到2012年「桑迪」颶風造成的街道淹沒和破壞，整個街區的多個地點都需要進行大量的修復工作。本輪鄰裏規劃目標透過解決氣候變遷的影響、城市熱島效應和棕地汙染等，幫助該街區邁向更加可持續和公平的未來。
桑迪颶風期間戈瓦努斯社區淹沒地圖
