新華社北京8月25日電 中國外交部於8月24日宣布，應中共中央政治局委員、中央外事工作委員會辦公室主任王毅邀請，美國總統國家安全事務助理沙利文將於8月27日至29日訪華，舉行新一輪中美戰略溝通。
美國總統國家安全事務助理，也稱總統國家安全顧問，是總統行政辦公室的高級助手，也是總統在國家安全問題方面的首席顧問。其由艾森豪總統設立，負責管理國安會工作班子。
其所領導的美國國家安全會議(簡稱國安會) 是依據1947年【國家安全法】設立的,是美國國家安全和外交決策體系的重要組成部份。在美國總統行政辦公室所轄的與國家安全事務相關的機構中，國家安全會議的地位最為重要，是唯一的法定機構,也是二戰以來美國總統進行外交決策所依賴的關鍵機構。
由總統任委員會主席，其成員有副總統、國務卿、美國國防部長、美國財政部長、緊急準備局局長、中央情報局局長、參謀長聯席會議主席及美國國家安全事務助理。日常事務由總統國家安全事務助理主管。總統國家安全事務助理亦稱總統國家安全事務顧問，是對總統負責的顧問，因此直接由總統任命，不需要得到國會的批準。
事實上，作為美國總統制定有關國家安全與外交政策的工具，國家安全會議的運作方式依照此後美國歷屆總統的國家管理方式和習慣有所不同。其基本功能是幫助美國總統確定首要相關政策議題和目標，計劃、整合和實施國家安全政策，幫助協調和統一國家內外政策，確定國家安全威脅和目標，並協調各官僚機構在安全領域的關系，消除其間的意見分歧以形成統一立場，並向總統提供決策所需的參考和政策選擇，建議具體行動計劃等。
一
二戰期間，美國的國家安全決策過程呈現出混亂無序的特點，珍珠港事件更是暴露出美國情報機構的缺陷。同時，許多人對羅斯福總統即興式的個人管理國家方式感到不滿，認為應當建立一套正式的國家安全管理決策模式。因此，透過立法的方式設立國家安全會議，負責國家安全管理決策成為眾望所歸，因為它可以更好地限制總統隨心所欲地行使決策權力。1947年7月26日，美國國會透過了【國家安全法】，同日該法經杜魯門總統簽署生效，國家安全會議據此正式宣告成立。該法的主要目的是最佳化國家安全決策過程，促使總統按照正式的外交政策體系流程進行決策。
國安會實際上由兩個實體構成:一是國家安全事務助理領導的日常工作班子，即國家安全會議工作班子 (NSC Staff，簡稱國安會工作班子) ，是總統行政辦公廳的組成部份，其行動向總統負責，工作人員可能來自國務院、國防部和中央情報局等行政機構的借調人員，也可能來自思想庫和學術界;二是最高決策與咨詢機構，其法定成員包括總統、副總統、國務卿、國防部長和能源部長。
此外，參謀長聯席會議主席為法定軍事顧問，國家情報總監為情報顧問，國家安全事務助理盡管不是法定成員，但傳統上負責與其他成員協商和制定會議議程，準備相關檔，記錄會議審議，並釋出總統決定。
同時，根據需要，總統還可以邀請總統辦公廳主任、國家經濟政策助理以及其他部門的負責人參加國安會會議。
美國政府設立國安會主要希望其發揮三方面的功能:一是為總統提供建議;二是作為長期戰略規劃機構;三是推動國家安全決策過程的協調和整合。
依據1947年的【國家安全法】，國安會最初的法定成員為總統、國務卿、國防部長;陸、海、空軍部長;國家安全資源委員會主席。
1949年8月,【國家安全法】修正案將國安會的法定成員改為由總統、副總統、國務卿、國防部長和國家安全資源委員會主席組成。此修正案同時指定參謀長聯席會議主席作為總統的主要軍事顧問列席會議，而各軍種部長則被排除在法定成員之外。另外，【第四號重組方案】 (Reorganization Plan No.4) 將國安會列為總統行政辦公室的下屬機構。2007年,國安會法定成員再度改為由總統、副總統、國務卿、國防部長和能源部長組成。
國家安全會議自成立以來，歷屆美國總統的國家管理方式很大程度上影響了該委員會機構組成和職能演變。美國學者I.M.戴斯特勒等人稱，國家安全會議和總統外交政策的演變主要經歷了以下三個階段。
第一階段，杜魯門總統和艾森豪總統將國安會作為建議咨詢機構，國安會工作班子為決策所主要依賴的內閣部長和內閣部門提供保障。
第二階段，在甘迺迪總統和強森總統任期內,作為正式決策機構的國安會的作用下降了,傳統意義上內閣的地位，尤其是國務卿的地位受到崛起的國家安全事務助理及國安會工作班子的挑戰。
第三階段，自尼克森總統起，國家安全事務助理及國安會工作班子在決策中的地位不斷上升。
二
20世紀50年代，國家安全會議作為咨詢機構為美國總統制定外交政策提供建議。這種模式符合杜魯門總統和艾森豪總統的國家管理方式，總統主要依賴國務卿等強大的內閣官員提供資訊和建議。國務卿是美國外交政策的首要發言人，國務院常常作為制定和推行外交政策的領導機構，而國安會僅向總統提供資訊和建議。
杜魯門執政時期正值二戰結束、冷戰初始之際，由於缺乏應對外交事務和處理美國向全球性大國過渡的經驗，杜魯門總統主要依靠國務卿和國防部長等人提供政策建議並推行總統制定的政策。他不願國安會成為正式的決策機構，以免使總統權力受制於其執行機制。因此，杜魯門總統在參加了國安會的首次會議後就較少出席其會議，而是讓國務卿擔任會議主席，這體現了他只想把國安會當作咨詢機構，使其作為一個研究、評估問題和提供建議的平台，而非制定政策或協調政策實施的中心機構。1949年1月，杜魯門總統才要求財政部長參加所有的國安會會議。1950年韓戰爆發後，杜魯門總統開始重視國安會系統，要求每周召開會議，並指令所有重大國家安全事務建議要透過國安會及其工作班子進行協調。此後，杜魯門總統經常參加國安會會議。1950年6月至1953年1月期間，國安會共召開了71次會議，其中62次是由杜魯門總統主持。盡管如此，國安會所發揮的作用仍然很有限。
艾森豪時期，國家安全會議工作班子機制開始制度化，人數也得到擴編，艾森豪總統設立了國家安全事務特別助理的職位，負責管理國安會工作班子。同時，他還成立了國家安全會議計劃委員會和工作統籌委員會這兩個重要的下屬機構，均由國家安全事務特別助理管理，用於協助籌備委員會正式會議並監督政策實施。艾森豪在執政末期，對國安會成員進行了微調，由於國家安全資源委員會被廢除，該委員會主席的空缺由政府與國防動員辦公室主任補入。在艾森豪執政8年的時間裏，國家安全會議共舉行了346次會議，幾乎每周一次，多數會議由艾森豪總統親自主持，時間持續兩個半小時以上。
國安會處理的事務也越來越廣泛，包括全面評估基本國家安全戰略，以作為制定軍事規劃與外交決策的依據。然而，批評者指責稱，由於國安會程式的復混成和長篇累牘的公文，使得其工作形式大於內容，國安會的運作也變得臃腫死板。艾森豪總統也並不把國安會視為唯一的建議渠道，國務卿杜勒斯是艾森豪總統的主要政策顧問和外交政策發言人。此外，艾森豪總統的決策還依賴非正式渠道的溝通來完成，在處理緊急事務和應對危機時，總統往往是在咨詢最信任的政府成員後作出決策。
三
在甘迺迪政府時期，國安會作為正式決策機構的重要性下降了，而國家安全事務助理和國安會工作班子作為提供決策建議和咨詢渠道的地位得到提升，並對國務院等傳統內閣部門的地位形成挑戰。
20世紀60年代早期，國家安全會議的決策過程呈現出三個典型特點:
一是作為政策咨詢的國安會被由總統指定成員組成的部門間工作群組所取代;二是國安會工作班子成為總統外交政策方面的個人班子;三是國家安全事務助理不僅是為總統提供資訊和建議的關鍵人物，而且成為負責管理部門間工作群組以及統籌政策過程的關鍵官員。
甘迺迪對外交政策過程缺乏明確的管理策略，其個人的國家管理方式傾向於羅斯福總統式的非正式、即興的風格。他不善於依靠像國安會這樣龐大的咨詢機構，並迅速廢除了艾森豪總統的正式外交政策決策體系，降低了作為正式決策機構的國安會的影響力。甘迺迪總統的參謀工作主要由各內閣部門和下屬機構完成，總統親信和專門工作群組成為政策討論與制定的主要渠道。作為正式決策機構的國安會只是其中的建議渠道之一。
甘迺迪總統的臨時國家管理方式持續了數月，直到1961年4月「豬灣事件」的發生。甘迺迪政府在處理「豬灣事件」上的失誤，招致不少指責，其中大多數批評意見指向總統過去分散、混亂的決策過程。為糾正存在的錯誤和問題，甘迺迪政府決定將決策過程變得相對集中，即由國家安全事務助理負責保證將所有資訊和建議傳達至總統，部門間工作群組也由國家安全事務助理麥可喬治·邦迪監管。這樣，國家安全事務助理首次成為決策參與的關鍵人物。
在這種情景下，國家安全事務助理越來越成為總統的個人顧問和「管家」，國安會工作班子豐富的外交政策經驗和專業特長進一步增強了其提供建議的角色;同時，由於甘迺迪總統對國務院的工作評價不高，白宮在決策方面的重要性進一步凸顯。甘迺迪總統盡管廢除了艾森豪時期國安會的正式架構，但是為了象征性地表示其在決策方面的重要性，他於1962年10月古巴飛彈危機時期設立了行政委員會 (Executive Committee) ，即相當於國家安全會議的咨詢委員會，用於制定對蘇聯的應對策略。
1963年，甘迺迪總統遇刺，副總統強森成為美國總統。上任初期，強森總統面臨著保持政策連續性及隨後的總統選舉等問題，加上他的執政方式傾向於親力親為、事必躬親，了解事情的來龍去脈，這些因素都影響了他對國安會的管理方式。1965年前，強森基本上沿用了甘迺迪的政策班子，盡管他與甘迺迪總統之弟勞勃·甘迺迪敵意很大。後來，強森總統逐漸替換掉了甘迺迪政府時期的官員，開始任用自己的官員。在處理外交事務方面，強森總統傾向於放手，委托親信解決問題。因此，除非像越戰這種美國總統必須親自處理的國際政治危機外，一般外交問題都交予國務卿迪恩·臘斯克和國防部長麥克納馬拉處理。
但是，與杜魯門總統相似的是，除了依賴國家安全會議和內閣部門外，強森總統傾向於從多種渠道獲取建議。國安會工作班子的作用受到了限制，其預算和在編人員數量都出現了萎縮。盡管國安會的部門間工作群組仍在運作，但是總統的關鍵決策是在與其親信的非正式溝通中作出的。例如，有關越戰的許多關鍵決定都是在例行的「星期二午餐會」上作出的，參加人員不外乎白宮顧問凱瑞福德、國防部長麥克納馬拉、國家安全事務助理羅斯托和國務卿臘斯克等人。
四
從尼克森政府開始，國家安全事務助理和國安會工作班子在總統外交政策決策過程中的地位開始超越內閣官員。
隨著總統在外交決策方面對國家安全事務助理依賴程度的提高，這一職位的重要性和權力不斷凸顯。國家安全事務助理開始作為總統代言人，在政策運作和實施方面扮演了積極的角色。為協助國家安全事務助理的工作，國安會工作班子的規模和影響力均得到擴大。
在尼克森任期，季辛吉擔任國家安全事務助理，白宮權力的集中化達到了頂峰。與以前美國政府國家安全事務助理及國安會工作班子主要負責協調管理國家決策系統不同，尼克森總統與季辛吉力圖透過使用或規避這套系統以達到控制政策的目的。在福特和卡特執政時期，白宮權力的集中有所緩解，其他內閣官員和部門可以發揮更大的作用，然而決策過程仍然是圍繞白宮這一中心展開，國家安全事務助理及國安會工作班子負責管理決策體系，擔當總統的個人外交政策班子。雷根總統作為授權治理和內閣政府的信奉者，試圖扭轉這一趨勢，但成效不大。
總之，此間的外交政策過程傾向於在兩個相互重疊的層面上運作:一是在總統關系緊密的顧問圈裏采取一種非正式的過程;二是透過國家安全事務助理及國安會工作班子在國安會部門間實行的正式的決策過程。
尼克森總統采用了艾森豪時期的國安會的基本形式，並對其運作程式進行了最佳化。國家安全事務助理的地位達到了前所未有的重要性，這主要歸於季辛吉的能力和尼克森的首肯。
國家安全會議的保障機構主要包括6個部門間工作群組，這些工作群組進行基本研究並提供政策選擇，所有工作群組都由季辛吉主持。這種設定的主要目的有兩個:一是保留頂層控制;二是為決策者提供明確的政策選擇。
外界對尼克森政府的國安會體系的批評主要集中在季辛吉所扮演的角色上。他在多個關鍵委員會裏的領導位置使其幾乎控制了整個國安會機制，導致了決策過程高度集中化，後來甚至由其一人控制。季辛吉不僅是決策過程的管理者，還是主要的策劃者和執行者。
卡特執政早期國家安全會議在決策制定方面沒有發揮太大作用，外交政策決策過程的統籌工作主要由國安會下兩個正式的部門間工作群組完成。國安會設立了政策審議委員會，主要負責在內閣部長層面制定政策，由總統指定的部門擔任主導機構;設立特別統籌委員會，處理跨領域的各種問題，如危機管理等，由國家安全事務助理布熱津斯基主持。國家安全會議的下層機構是部長助理級別的工作群組，主要是上述兩個委員會的辦事機構。
卡特總統主要依靠國家安全事務助理布熱津斯基和國務卿萬斯主導外交政策。重要的政策議題通常在總統的每周五舉行的「外交政策早餐會」上討論，除上述兩位重要官員外，參加者還包括國防部長、副總統和辦公廳主任。非正式的政策咨詢渠道還可以透過與總統直接電話溝通。這種決策過程在卡特執政的前兩年執行平穩，但從第三年開始，由於布熱津斯基堅持對蘇聯的強硬立場，使得他與國務卿萬斯的政策立場不斷分化，加上兩人的行事風格差異，導致部門間鬥爭變得越來越嚴重。在處理伊朗人質事件過程中，卡特總統傾向於布熱津斯基的立場，在萬斯缺席的情況下作出了營救人質的決定，最後營救行動失敗，萬斯因政治立場受到孤立而辭職，此後布熱津斯基及其幕僚在外交決策中的地位進一步鞏固。
雷根在競選總統期間就批評卡特總統的國家安全會議，提出要重振內閣部門在決策過程中的作用。上台後，雷根總統提升了國務院在國家安全決策中的地位，相應降低了國家安全事務助理的地位。許多副主官委員會都由國務院、國防部和中央情報局的官員而非國家安全會議幕僚主持。但由於雷根總統的白宮幕僚在決策過程中的主導地位，決策執行仍然遵循以白宮為中心的模式。雷根時期，一種兩層級的國家安全體制被設立起來。
在上層，為正式的國家安全會議建議過程，以及更重要的非正式會議建議過程。與先前政府不同的是，國家安全事務助理只作為決策過程的協調者和「看門人」，與國家安全會議建立初期時的情形相似。
在下層，國家安全會議設立了3個主要的部門間委員會，稱為高級部門間工作群組，作為向總統提供資訊和建議的渠道。其中一個負責情報，由中情局局長主持;另一個負責防務政策，由國防部長主持;第三個負責傳統的外交政策事務，由國務卿主持。這種國家安全決策體系有很大局限性，批評者稱這種方式導致責任劃分不清，決策過程混亂。
雷根政府共有6任國家安全事務助理，是歷屆政府中數目最多的。在卡爾盧西任國家安全事務助理之前，雷根總統的國家安全會議體系缺乏一位強有力的顧問，也缺乏一套高效率的管理機制。許多批評者認為這是造成「伊朗門事件」醜聞的主要原因。
此外，雷根總統的國家安全會議體制因其幕僚親自參與、運作秘密行動而飽受指責，典型的是國家安全會議工作人員奧利佛·諾斯中校親自參與「伊朗門事件」的運作。
老布希總統最初的國家安全決策過程繼承了以白宮為決策中心的傳統。老布希總統具有豐富的外交經驗，主要依靠一個小範圍、非正式的咨詢團隊，看重忠誠和團隊精神。他依靠的小圈子人員通常包括國家安全事務助理斯考夫克羅斯特、白宮幕僚長、國務卿、國防部長和參聯會主席。在1990年8月2日伊拉克入侵科威特後，老布希主要依靠他個人的小圈子提供資訊建議並作出決策。老布希同時也依賴「正式的部門間決策」渠道，主要透過國安會幕僚和國家安全事務助理統籌。
老布希總統的國家安全會議體制下設三級委員會:主官委員會 (部長級) 、副主官委員會 (副部長級) 和政策協調委員會。在老布希政府中，政策協調委員會負責為高層決策做大量的政策制定準備工作，提供政策選擇，監管並協調政策實施等。政策協調委員會按不同的負責區域和功能而劃分，主要由各部門的部長助理級別的官員主持，而國家安全會議幕僚通常擔任執行秘書，這樣就加強了白宮對政策制定的協調與控制。主官委員會和副主官委員會加強了白宮決策的中心地位，由國家安全事務助理斯考夫克羅斯特及其副官分別主持。副主官委員會對政策協調委員會的所有工作進行審議，並向主官委員會提供建議。主官委員會實際上作為白宮主導的決策中心，與總統的非正式會議一道，對國家安全問題作出決策。
隨著冷戰的結束，美國政府認識到需要將國家安全政策與經濟政策更加緊密地結合起來，柯林頓總統上任後決心集中應對國內問題。柯林頓政府的主要政策倡議是建立了國家經濟委員會，以更好地統籌國際經濟政策。最初由勞勃·魯賓擔任國家經濟事務助理，為了更好地協調國家安全會議與國家經濟委員會的工作，許多成員同時兼任這兩個機構的職務。柯林頓總統於1993年1月20日透過總統命令，將國安會成員的規模進一步擴大，除法定成員和顧問外，還包括財政部長、美國駐聯合國代表、總統經濟政策助理和白宮幕僚長。國家安全事務助理決定會議日程並保證相關檔的準備工作。
柯林頓總統延續了由國家安全事務助理主持主官委員會的做法，副主官委員會由國家安全事務副助理主持，副主官委員會還負責處理日常危機管理事務。在政策制定方面，柯林頓總統傾向於設定指導方針，只對相關問題稍加過問。在第一任期，柯林頓總統經常透過非正式會議，與其幕僚討論政策議題，主要包括國務卿、國家安全事務助理和國防部長。
通常透過三種渠道:每天早晨國家安全事務助理向總統作外交政策簡報，與外國政要會見後與高層助理商議以及周三的例行午餐會。柯林頓政府對國安會工作班子的組織架構也進行了調整，如將歐洲事務辦公室分為西歐辦公室和俄 (羅斯) 、烏 (克蘭) 、歐亞事務辦公室兩部份，同時還增設了幾個功能性的辦公室，這都反映出冷戰後美國政策制定的需要。國安會工作班子的成員人數也由老布希政府時期的約180人削減至150人 (其中90人來自其他行政部門的借調人員) 。
盡管柯林頓總統的外交政策團隊關系比較融洽，但最初國家安全事務助理安東尼·萊克和其副助理珊迪·伯格都受到觀察者批評，他們被指太註重向總統匯報共識，這既延緩了決策過程，又降低了最後的決策品質。這使得一旦政策人員意見不一，政府的政策制定就難以保持一致性。觀察家普遍認為，在柯林頓總統的第二任期，上述問題基本上得到了很好的處理，決策過程的效率和效果都得到改善。這主要歸功於一些關鍵人員的職位調整，尤其是當與總統關系密切的珊迪·伯格成為國家安全事務助理、奧爾布萊特成為國務卿、威廉·科恩成為國防部長後。
小布希政府成員許多來自老布希以及福特和雷根政府的幕僚，在決策過程中起重要作用的成員包括副總統錢尼、國防部長拉姆斯菲爾德、國務卿鮑威爾、國家安全事務助理賴斯等人。同時，小布希還經常依靠他的白宮幕僚，如白宮幕僚長安德魯·卡爾德、高級總統顧問卡爾·羅夫和凱倫·休斯。在體制設定上，小布希政府在「9·11事件」後設立了國家情報總監一職，取代中央情報局局長在國安會中的位置。有批評者指出，由於布希政府中國防部長和國務卿的資格都長於國家安全事務助理，以至於賴斯不能充分發揮應有的協調作用。
歐巴馬總統上任後，將美國駐聯合國大使納入國家安全會議的成員，從而擴大了該委員會的參與規模。同時，他開展了一項如何提高國家安全政策的協調與實施的評估，並嘗試將國家安全問題架構在地區性而不是國別性的框架範圍內，以便於各部門能夠監視國安會的審議，並縮短其對突發問題的知情時間。
歐巴馬總統迅速組建起正式的國家安全會議系統，與老布希—斯考夫羅斯特的模式相似。國安會體系架構分為三個層次:頂層為主官委員會;中間為副官委員會;下層為一系列的部門間政策委員會。這些委員會保留了前三屆政府時期的基本職責。主官委員會包括國家安全會議的法定成員，以及能源部長、財政部長、國土安全部長、司法部長、白宮主任、美國駐聯合國大使、國家情報總監和參謀長聯席會議主席兩名顧問，並包括管理和預算辦公室主任。總統法律顧問、副總統國家安全事務助理、總統國家安全事務副助理和常務副國務卿可以參加任何會議，其他人員可根據議題被邀請參會。
歐巴馬總統的國家安全會議體系呈現出以下三個特點。
首先，為加強以白宮為中心的決策機制，總統指派國家安全事務助理 (前海軍陸戰隊上將詹姆士·瓊斯) 、國家安全事務副助理 (湯瑪斯·多尼隆) 和國家安全會議的幕僚分別主持各級委員會會議。
其次，歐巴馬總統延續了過去20多年的做法，將廣泛的機構和議題納入了國安會系統。由於必須要面對許多復雜的新議題，如阿富汗與伊拉克戰爭、全球經濟危機，以及從反恐到全球環境等諸多問題，歐巴馬總統的國安會系統相應地設立了新的機構，以處理21世紀各種跨部門的議題，諸如網路安全、能源、氣候變遷、國家建設與基礎設施等。
最後，有跡象表明歐巴馬總統的白宮幕僚在外交決策方面扮演了重要的角色，包括白宮幕僚長拉姆·伊曼紐爾、總統顧問戴維·阿克塞爾羅德，以及歐巴馬總統其他的助手。這些人物角色的提升反映出歐巴馬總統想保持白宮在外交政策方面領導地位的努力，這種趨勢也反映了白宮幕僚政治考慮和意見一致將對決策發揮越來越大的影響。
此外，歐巴馬政府表現出利用總統特使來解決外交問題的傾向，特使的身份使其權力超越了傳統機構與部門。大多數情況下，特使直接向總統負責，在某種程度上了削弱了內閣及其部長的權力，擴大了白宮對重大政策建議的主導權。副總統拜登曾擔任過特使，赴巴基史坦、拉美、巴爾幹和伊拉克等地區和國家處理外交事務。霍爾布魯克任歐巴馬總統的巴基史坦和阿富汗問題特使。喬治·蜜雪兒任中東問題特使，丹尼斯·羅斯曾任西南亞特使，退休空軍上將史考特·格雷申是蘇唐特使，卡羅爾·布羅納是全球暖化特使。據媒體報告，「歐巴馬的做法使白宮元老們心知肚明的道理正式化——盡管內閣與總統的關系親密，但白宮團隊卻更親密，更有影響力」。
在決策過程方面，國家安全會議的決策過程反映了總統本人和國家安全事務助理的個性與風格，以及他們對上屆政府決策方式的反應。大量證據表明，歐巴馬總統的個人性格和管理方式會對國安會的運作產生了重大影響。他對於金融危機的處理體現了務實性，少了意識形態的因素。從歐巴馬參議員的任職經歷和總統選舉戰略能看出他是一個講究方法的人，擅長表達自己的意見，更重要的是，在作出決定之前，他希望聽到相關議題的各派聲音。歐巴馬在2008年12月的新聞釋出會上明確表示:「根據我對歷史的理解，白宮裏的危險之一就是陷入小團體思維，人們對各種問題都意見一致、缺乏討論、沒有異議，所以我將樂見白宮內部展開激烈的討論，但要知道，作為總統，我將制定政策，為這個團隊作出的遠見負責，我希望一旦作出決定，他們會執行相關決策。」
歐巴馬總統的首任國家安全事務助理詹姆士·瓊斯行事風格務實低調，更多地傾向於擔當「誠實的中間人」的角色。按他自己的話講:「我想保證最合適的人物能夠參加，並能表達自己的意見，避免有人因意見未得到表達而惱火。現在看來在主官會議層面，氣氛非常融洽，使我不用沖在前面……這符合總統的方式，因此他可以向全體委員會成員發表自己的看法。」在2009年3月18日向國家安全機構下發的【21世紀部門間流程】 (The 21st CenturyyInteragency Process) 的備忘錄裏，瓊斯詳細闡述了國家安全會議決策過程的運作方式，提出要確保在國安會會議上能夠聽到不同的意見，避免出現不成熟的政策共識，同時要確保相關部門的參與，避免幕後渠道等，確保討論檔能夠在48小時之內供與會者傳閱等。當然，要保證國安會系統能夠如此運作，需要其他部門領導的配合、白宮的首肯和大量的工作人員參與。目前，前兩個條件已經具備，第三個條件還在繼續爭取。
五
二戰結束以來，美國總體外交政策決策體系表現出既有變化，又有延續性的特點，國家安全會議在其中起了重要作用。一是冷戰後總統不得不處理的一些問題發生了變化。例如，對外經濟決策不再像冷戰時期，要讓步於國家安全決策。因此，柯林頓設立了國家經濟委員會來處理相關議題，並被延續至今。當前情勢表明，國安會系統正在發生轉變，以加強白宮管理新問題的能力。二是白宮幕僚在國安會系統與決策過程中的作用越來越重要。總統希望屬於自已親信的顧問和幕僚來輔助其決策，且傾向於依靠白宮幕僚幫助管理日益復雜的決策過程，因此決策過程中相關角色和機構的參與不斷擴充套件。
事實上，二戰以來，對大多數總統而言，外交政策過程總體上呈現三大模式:總統傾向於依賴以白宮為中心的決策體系; 隨著時間的演變，決策過程趨於集中化;決策過程中參與人員的範圍越來越窄，決策圈也越來越封閉。在管理外交決策的過程中，總統越來越依賴國家安全事務助理和國安會，因為不同於國務院和國防部等內閣部門，國安會成員沒有獨立的權力根基，他們為總統工作並直接對總統負責。
總之，總統管理外交政策機構的關鍵在於總統的外交政策傾向和個人議程、關註程度、任命的主要官員，以及外交政策過程的動態。總統在上述方面的抉擇決定了其管理的有效性。
在實際運作中，總統發現國家安全會議有時是提供政策建議的有用工具，有時又對其外交政策制定形成阻礙。因此，總統在利用國安會時，盡量取其所長、避其所短，使其成為總統制定政策可以利用的工具，這是最初制定1947年【國家安全法】的人所未能預料的。傑拉爾·羅塞蒂指出，二戰結束以來，國家安全會議的變化主要體現在兩方面:一是為總統提供政策建議和協調政策過程成為主要的職能，而長期規劃的職能變得無足輕重;二是國家安全事務助理以及國安會工作班子的作用越來越重要，而作為正式決策機構的國家安全會議的重要性卻在下降。究其原因，一方面國安會工作班子人手有限，而總統的決策需求往往集中於日常事務和近期事件，因此幾乎沒有時間進行長期規劃。此外，由於長期規劃缺少政治報酬，國安會工作人員對此缺乏重視;另一方面，總統往往會根據個人傾向，選擇參加國安會決策的成員，使其更好地體現總統的決策意誌，這最終降低了國安會作為正式決策機構的重要性，而外交政策過程越來越成為以白宮為中心的決策模式，對國家安全事務助理和國安會工作班子的依賴程度也越來越高。冷戰後的美國各屆政府仍然依靠非正式的外交政策建議過程和正式的國家安全會議部門間協調過程。從這方面講，沒有多大變化。同時，冷戰後的美國政府繼續沿用著強大的內閣官員在以白宮為中心的外交政策體系模式下執行的模式。
二戰以來，國家安全會議是美國總統管理外交政策系統所依賴的關鍵機構。國家安全事務助理通常是總統作出的最重要的任命，經常是總統最重要的政策顧問，負責統籌行政部門的外交決策過程。
從美國國家安全會議體系的發展過程來看，可以將其分為三個階段，杜魯門執政時期為創立階段;從艾森豪到雷根執政結束，為磨合和發展期;從老布希總統開始至今為成型期。美國的國家安全會議系統是在吸取二戰期間經驗教訓的基礎上建立起來的國家安全決策體制，在冷戰期間對蘇聯鬥爭過程中經歷了不斷磨合、持續完善的發展過程，其中國安會地位達到頂峰的時期是季辛吉任尼克森政府的國家安全事務助理時期。
冷戰後，國安會的運作機制基本定型，形成了主官委員會、副主官委員會和部門間政策協調組三層級的執行模式。
在此過程中，不同層面的問題逐漸得到矯正。從總統層面講，從杜魯門總統最初對國安會的抵觸情緒，到韓戰中逐漸認識到其對決策制定有所幫助的轉變，以後歷屆美國總統對國安會機制的改進，使之成為總統可以充分利用的政策工具，直至後來形成的以白宮為中心的決策過程;從運作層面講，分歧的焦點主要集中在國家安全事務助理與內閣領導之間對體系運作主導地位的爭奪上，而總統的國家管理方式、國安會成員的權術與威信都對鬥爭的結果產生了深刻影響;在機構設定層面上，歷屆美國政府都為了適應當時的國家政治背景作出了調整，為後期的改進作出了嘗試，積累了經驗。
冷戰接近尾聲時，國安會體制的運作機制基本成型，形成了部長級的主官委員會、副部長級的副主官委員會和部長助理級的政策協調工作群組三級機制，並一直沿用至今。
冷戰後，面對變化了的國際形勢，國安會的機構設定相應地進行了調整，柯林頓總統設立了國家經濟委員會，小布希總統針對「9·11事件」後的反恐鬥爭需要，設立了國土安全部。因此，在國家安全會議的運作過程中，美國總統起著決定性的作用，總統在上任前必須決定如何組織其外交決策過程，包括以白宮還是以國務院作為決策中心，決策權力集中化還是權力下放，決策和咨詢成員保持開放還是封閉等，這些問題將直接決定總統在外交決策方面發揮的作用。國家安全事務助理扮演重要角色，國家安全事務助理與其他成員的互動對國家安全會議的運作模式和效果產生了重大影響。在處理國家安全事務的過程中，國家安全事務助理傾向於做幕後的協調者還是前台的操作者，這會對國家安全會議的運作，尤其是國家安全事務助理與國務卿的關系產生重大影響。除此之處，國家安全會議其他成員的能力、聲望和處事風格亦對整個決策體系的運作過程發揮著重要影響。
（保 留所有權利， 轉載請註明作者 和 「制度開門」 。 資料來源： 初建忠，美國國家安全會議運作模式的演變，【國際研究參考】，2016年第3期
