新华社北京8月25日电 中国外交部于8月24日宣布，应中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任王毅邀请，美国总统国家安全事务助理沙利文将于8月27日至29日访华，举行新一轮中美战略沟通。
美国总统国家安全事务助理，也称总统国家安全顾问，是总统行政办公室的高级助手，也是总统在国家安全问题方面的首席顾问。其由艾森豪威尔总统设立，负责管理国安会工作班子。
其所领导的美国国家安全委员会(简称国安会) 是依据1947年【国家安全法】设立的,是美国国家安全和外交决策体系的重要组成部分。在美国总统行政办公室所辖的与国家安全事务相关的机构中，国家安全委员会的地位最为重要，是唯一的法定机构,也是二战以来美国总统进行外交决策所依赖的关键机构。
由总统任委员会主席，其成员有副总统、国务卿、美国国防部长、美国财政部长、紧急准备局局长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席及美国国家安全事务助理。日常事务由总统国家安全事务助理主管。总统国家安全事务助理亦称总统国家安全事务顾问，是对总统负责的顾问，因此直接由总统任命，不需要得到国会的批准。
事实上，作为美国总统制定有关国家安全与外交政策的工具，国家安全委员会的运作方式依照此后美国历届总统的国家管理方式和习惯有所不同。其基本功能是帮助美国总统确定首要相关政策议题和目标，计划、整合和实施国家安全政策，帮助协调和统一国家内外政策，确定国家安全威胁和目标，并协调各官僚机构在安全领域的关系，消除其间的意见分歧以形成统一立场，并向总统提供决策所需的参考和政策选择，建议具体行动计划等。
一
二战期间，美国的国家安全决策过程呈现出混乱无序的特点，珍珠港事件更是暴露出美国情报机构的缺陷。同时，许多人对罗斯福总统即兴式的个人管理国家方式感到不满，认为应当建立一套正式的国家安全管理决策模式。因此，通过立法的方式设立国家安全委员会，负责国家安全管理决策成为众望所归，因为它可以更好地限制总统随心所欲地行使决策权力。1947年7月26日，美国国会通过了【国家安全法】，同日该法经杜鲁门总统签署生效，国家安全委员会据此正式宣告成立。该法的主要目的是优化国家安全决策过程，促使总统按照正式的外交政策体系流程进行决策。
国安会实际上由两个实体构成:一是国家安全事务助理领导的日常工作班子，即国家安全委员会工作班子 (NSC Staff，简称国安会工作班子) ，是总统行政办公厅的组成部分，其行动向总统负责，工作人员可能来自国务院、国防部和中央情报局等行政机构的借调人员，也可能来自思想库和学术界;二是最高决策与咨询机构，其法定成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长和能源部长。
此外，参谋长联席会议主席为法定军事顾问，国家情报总监为情报顾问，国家安全事务助理尽管不是法定成员，但传统上负责与其他成员协商和制定会议议程，准备相关文件，记录会议审议，并发布总统决定。
同时，根据需要，总统还可以邀请总统办公厅主任、国家经济政策助理以及其他部门的负责人参加国安会会议。
美国政府设立国安会主要希望其发挥三方面的功能:一是为总统提供建议;二是作为长期战略规划机构;三是推动国家安全决策过程的协调和整合。
依据1947年的【国家安全法】，国安会最初的法定成员为总统、国务卿、国防部长;陆、海、空军部长;国家安全资源委员会主席。
1949年8月,【国家安全法】修正案将国安会的法定成员改为由总统、副总统、国务卿、国防部长和国家安全资源委员会主席组成。此修正案同时指定参谋长联席会议主席作为总统的主要军事顾问列席会议，而各军种部长则被排除在法定成员之外。另外，【第四号重组方案】 (Reorganization Plan No.4) 将国安会列为总统行政办公室的下属机构。2007年,国安会法定成员再度改为由总统、副总统、国务卿、国防部长和能源部长组成。
国家安全委员会自成立以来，历届美国总统的国家管理方式很大程度上影响了该委员会机构组成和职能演变。美国学者I.M.戴斯特勒等人称，国家安全委员会和总统外交政策的演变主要经历了以下三个阶段。
第一阶段，杜鲁门总统和艾森豪威尔总统将国安会作为建议咨询机构，国安会工作班子为决策所主要依赖的内阁部长和内阁部门提供保障。
第二阶段，在肯尼迪总统和约翰逊总统任期内,作为正式决策机构的国安会的作用下降了,传统意义上内阁的地位，尤其是国务卿的地位受到崛起的国家安全事务助理及国安会工作班子的挑战。
第三阶段，自尼克松总统起，国家安全事务助理及国安会工作班子在决策中的地位不断上升。
二
20世纪50年代，国家安全委员会作为咨询机构为美国总统制定外交政策提供建议。这种模式符合杜鲁门总统和艾森豪威尔总统的国家管理方式，总统主要依赖国务卿等强大的内阁官员提供信息和建议。国务卿是美国外交政策的首要发言人，国务院常常作为制定和推行外交政策的领导机构，而国安会仅向总统提供信息和建议。
杜鲁门执政时期正值二战结束、冷战初始之际，由于缺乏应对外交事务和处理美国向全球性大国过渡的经验，杜鲁门总统主要依靠国务卿和国防部长等人提供政策建议并推行总统制定的政策。他不愿国安会成为正式的决策机构，以免使总统权力受制于其运行机制。因此，杜鲁门总统在参加了国安会的首次会议后就较少出席其会议，而是让国务卿担任会议主席，这体现了他只想把国安会当作咨询机构，使其作为一个研究、评估问题和提供建议的平台，而非制定政策或协调政策实施的中心机构。1949年1月，杜鲁门总统才要求财政部长参加所有的国安会会议。1950年朝鲜战争爆发后，杜鲁门总统开始重视国安会系统，要求每周召开会议，并指令所有重大国家安全事务建议要通过国安会及其工作班子进行协调。此后，杜鲁门总统经常参加国安会会议。1950年6月至1953年1月期间，国安会共召开了71次会议，其中62次是由杜鲁门总统主持。尽管如此，国安会所发挥的作用仍然很有限。
艾森豪威尔时期，国家安全委员会工作班子机制开始制度化，人数也得到扩编，艾森豪威尔总统设立了国家安全事务特别助理的职位，负责管理国安会工作班子。同时，他还成立了国家安全委员会计划委员会和工作统筹委员会这两个重要的下属机构，均由国家安全事务特别助理管理，用于协助筹备委员会正式会议并监督政策实施。艾森豪威尔在执政末期，对国安会成员进行了微调，由于国家安全资源委员会被废除，该委员会主席的空缺由政府与国防动员办公室主任补入。在艾森豪威尔执政8年的时间里，国家安全委员会共举行了346次会议，几乎每周一次，多数会议由艾森豪威尔总统亲自主持，时间持续两个半小时以上。
国安会处理的事务也越来越广泛，包括全面评估基本国家安全战略，以作为制定军事规划与外交决策的依据。然而，批评者指责称，由于国安会程序的复杂化和长篇累牍的公文，使得其工作形式大于内容，国安会的运作也变得臃肿死板。艾森豪威尔总统也并不把国安会视为唯一的建议渠道，国务卿杜勒斯是艾森豪威尔总统的主要政策顾问和外交政策发言人。此外，艾森豪威尔总统的决策还依赖非正式渠道的沟通来完成，在处理紧急事务和应对危机时，总统往往是在咨询最信任的政府成员后作出决策。
三
在肯尼迪政府时期，国安会作为正式决策机构的重要性下降了，而国家安全事务助理和国安会工作班子作为提供决策建议和咨询渠道的地位得到提升，并对国务院等传统内阁部门的地位形成挑战。
20世纪60年代早期，国家安全委员会的决策过程呈现出三个典型特点:
一是作为政策咨询的国安会被由总统指定成员组成的部门间工作组所取代;二是国安会工作班子成为总统外交政策方面的个人班子;三是国家安全事务助理不仅是为总统提供信息和建议的关键人物，而且成为负责管理部门间工作组以及统筹政策过程的关键官员。
肯尼迪对外交政策过程缺乏明确的管理策略，其个人的国家管理方式倾向于罗斯福总统式的非正式、即兴的风格。他不善于依靠像国安会这样庞大的咨询机构，并迅速废除了艾森豪威尔总统的正式外交政策决策体系，降低了作为正式决策机构的国安会的影响力。肯尼迪总统的参谋工作主要由各内阁部门和下属机构完成，总统亲信和专门工作组成为政策讨论与制定的主要渠道。作为正式决策机构的国安会只是其中的建议渠道之一。
肯尼迪总统的临时国家管理方式持续了数月，直到1961年4月「猪湾事件」的发生。肯尼迪政府在处理「猪湾事件」上的失误，招致不少指责，其中大多数批评意见指向总统过去分散、混乱的决策过程。为纠正存在的错误和问题，肯尼迪政府决定将决策过程变得相对集中，即由国家安全事务助理负责保证将所有信息和建议传达至总统，部门间工作组也由国家安全事务助理麦可乔治·邦迪监管。这样，国家安全事务助理首次成为决策参与的关键人物。
在这种情景下，国家安全事务助理越来越成为总统的个人顾问和「管家」，国安会工作班子丰富的外交政策经验和专业特长进一步增强了其提供建议的角色;同时，由于肯尼迪总统对国务院的工作评价不高，白宫在决策方面的重要性进一步凸显。肯尼迪总统尽管废除了艾森豪威尔时期国安会的正式架构，但是为了象征性地表示其在决策方面的重要性，他于1962年10月古巴导弹危机时期设立了行政委员会 (Executive Committee) ，即相当于国家安全委员会的咨询委员会，用于制定对苏联的应对策略。
1963年，肯尼迪总统遇刺，副总统约翰逊成为美国总统。上任初期，约翰逊总统面临着保持政策连续性及随后的总统选举等问题，加上他的执政方式倾向于亲力亲为、事必躬亲，了解事情的来龙去脉，这些因素都影响了他对国安会的管理方式。1965年前，约翰逊基本上沿用了肯尼迪的政策班子，尽管他与肯尼迪总统之弟罗伯特·肯尼迪敌意很大。后来，约翰逊总统逐渐替换掉了肯尼迪政府时期的官员，开始任用自己的官员。在处理外交事务方面，约翰逊总统倾向于放手，委托亲信解决问题。因此，除非像越战这种美国总统必须亲自处理的国际政治危机外，一般外交问题都交予国务卿迪恩·腊斯克和国防部长麦克纳马拉处理。
但是，与杜鲁门总统相似的是，除了依赖国家安全委员会和内阁部门外，约翰逊总统倾向于从多种渠道获取建议。国安会工作班子的作用受到了限制，其预算和在编人员数量都出现了萎缩。尽管国安会的部门间工作组仍在运作，但是总统的关键决策是在与其亲信的非正式沟通中作出的。例如，有关越战的许多关键决定都是在例行的「星期二午餐会」上作出的，参加人员不外乎白宫顾问克里福德、国防部长麦克纳马拉、国家安全事务助理罗斯托和国务卿腊斯克等人。
四
从尼克松政府开始，国家安全事务助理和国安会工作班子在总统外交政策决策过程中的地位开始超越内阁官员。
随着总统在外交决策方面对国家安全事务助理依赖程度的提高，这一职位的重要性和权力不断凸显。国家安全事务助理开始作为总统代言人，在政策运作和实施方面扮演了积极的角色。为协助国家安全事务助理的工作，国安会工作班子的规模和影响力均得到扩大。
在尼克松任期，基辛格担任国家安全事务助理，白宫权力的集中化达到了顶峰。与以前美国政府国家安全事务助理及国安会工作班子主要负责协调管理国家决策系统不同，尼克松总统与基辛格力图通过使用或规避这套系统以达到控制政策的目的。在福特和卡特执政时期，白宫权力的集中有所缓解，其他内阁官员和部门可以发挥更大的作用，然而决策过程仍然是围绕白宫这一中心展开，国家安全事务助理及国安会工作班子负责管理决策体系，担当总统的个人外交政策班子。里根总统作为授权治理和内阁政府的信奉者，试图扭转这一趋势，但成效不大。
总之，此间的外交政策过程倾向于在两个相互重叠的层面上运作:一是在总统关系紧密的顾问圈里采取一种非正式的过程;二是通过国家安全事务助理及国安会工作班子在国安会部门间实行的正式的决策过程。
尼克松总统采用了艾森豪威尔时期的国安会的基本形式，并对其运作程序进行了优化。国家安全事务助理的地位达到了前所未有的重要性，这主要归于基辛格的能力和尼克松的首肯。
国家安全委员会的保障机构主要包括6个部门间工作组，这些工作组进行基本研究并提供政策选择，所有工作组都由基辛格主持。这种设置的主要目的有两个:一是保留顶层控制;二是为决策者提供明确的政策选择。
外界对尼克松政府的国安会体系的批评主要集中在基辛格所扮演的角色上。他在多个关键委员会里的领导位置使其几乎控制了整个国安会机制，导致了决策过程高度集中化，后来甚至由其一人控制。基辛格不仅是决策过程的管理者，还是主要的策划者和执行者。
卡特执政早期国家安全委员会在决策制定方面没有发挥太大作用，外交政策决策过程的统筹工作主要由国安会下两个正式的部门间工作组完成。国安会设立了政策审议委员会，主要负责在内阁部长层面制定政策，由总统指定的部门担任主导机构;设立特别统筹委员会，处理跨领域的各种问题，如危机管理等，由国家安全事务助理布热津斯基主持。国家安全委员会的下层机构是部长助理级别的工作组，主要是上述两个委员会的办事机构。
卡特总统主要依靠国家安全事务助理布热津斯基和国务卿万斯主导外交政策。重要的政策议题通常在总统的每周五举行的「外交政策早餐会」上讨论，除上述两位重要官员外，参加者还包括国防部长、副总统和办公厅主任。非正式的政策咨询渠道还可以通过与总统直接电话沟通。这种决策过程在卡特执政的前两年运行平稳，但从第三年开始，由于布热津斯基坚持对苏联的强硬立场，使得他与国务卿万斯的政策立场不断分化，加上两人的行事风格差异，导致部门间斗争变得越来越严重。在处理伊朗人质事件过程中，卡特总统倾向于布热津斯基的立场，在万斯缺席的情况下作出了营救人质的决定，最后营救行动失败，万斯因政治立场受到孤立而辞职，此后布热津斯基及其幕僚在外交决策中的地位进一步巩固。
里根在竞选总统期间就批评卡特总统的国家安全委员会，提出要重振内阁部门在决策过程中的作用。上台后，里根总统提升了国务院在国家安全决策中的地位，相应降低了国家安全事务助理的地位。许多副主官委员会都由国务院、国防部和中央情报局的官员而非国家安全委员会幕僚主持。但由于里根总统的白宫幕僚在决策过程中的主导地位，决策运行仍然遵循以白宫为中心的模式。里根时期，一种两层级的国家安全体制被设立起来。
在上层，为正式的国家安全委员会建议过程，以及更重要的非正式会议建议过程。与先前政府不同的是，国家安全事务助理只作为决策过程的协调者和「看门人」，与国家安全委员会建立初期时的情形相似。
在下层，国家安全委员会设立了3个主要的部门间委员会，称为高级部门间工作组，作为向总统提供信息和建议的渠道。其中一个负责情报，由中情局局长主持;另一个负责防务政策，由国防部长主持;第三个负责传统的外交政策事务，由国务卿主持。这种国家安全决策体系有很大局限性，批评者称这种方式导致责任划分不清，决策过程混乱。
里根政府共有6任国家安全事务助理，是历届政府中数目最多的。在卡尔卢西任国家安全事务助理之前，里根总统的国家安全委员会体系缺乏一位强有力的顾问，也缺乏一套高效率的管理机制。许多批评者认为这是造成「伊朗门事件」丑闻的主要原因。
此外，里根总统的国家安全委员会体制因其幕僚亲自参与、运作秘密行动而饱受指责，典型的是国家安全委员会工作人员奥利佛·诺斯中校亲自参与「伊朗门事件」的运作。
老布什总统最初的国家安全决策过程继承了以白宫为决策中心的传统。老布什总统具有丰富的外交经验，主要依靠一个小范围、非正式的咨询团队，看重忠诚和团队精神。他依靠的小圈子人员通常包括国家安全事务助理斯考夫克罗斯特、白宫办公厅主任、国务卿、国防部长和参联会主席。在1990年8月2日伊拉克入侵科威特后，老布什主要依靠他个人的小圈子提供信息建议并作出决策。老布什同时也依赖「正式的部门间决策」渠道，主要通过国安会幕僚和国家安全事务助理统筹。
老布什总统的国家安全委员会体制下设三级委员会:主官委员会 (部长级) 、副主官委员会 (副部长级) 和政策协调委员会。在老布什政府中，政策协调委员会负责为高层决策做大量的政策制定准备工作，提供政策选择，监管并协调政策实施等。政策协调委员会按不同的负责区域和功能而划分，主要由各部门的部长助理级别的官员主持，而国家安全委员会幕僚通常担任执行秘书，这样就加强了白宫对政策制定的协调与控制。主官委员会和副主官委员会加强了白宫决策的中心地位，由国家安全事务助理斯考夫克罗斯特及其副官分别主持。副主官委员会对政策协调委员会的所有工作进行审议，并向主官委员会提供建议。主官委员会实际上作为白宫主导的决策中心，与总统的非正式会议一道，对国家安全问题作出决策。
随着冷战的结束，美国政府认识到需要将国家安全政策与经济政策更加紧密地结合起来，克林顿总统上任后决心集中应对国内问题。克林顿政府的主要政策倡议是建立了国家经济委员会，以更好地统筹国际经济政策。最初由罗伯特·鲁宾担任国家经济事务助理，为了更好地协调国家安全委员会与国家经济委员会的工作，许多成员同时兼任这两个机构的职务。克林顿总统于1993年1月20日通过总统命令，将国安会成员的规模进一步扩大，除法定成员和顾问外，还包括财政部长、美国驻联合国代表、总统经济政策助理和白宫办公厅主任。国家安全事务助理决定会议日程并保证相关文件的准备工作。
克林顿总统延续了由国家安全事务助理主持主官委员会的做法，副主官委员会由国家安全事务副助理主持，副主官委员会还负责处理日常危机管理事务。在政策制定方面，克林顿总统倾向于设定指导方针，只对相关问题稍加过问。在第一任期，克林顿总统经常通过非正式会议，与其幕僚讨论政策议题，主要包括国务卿、国家安全事务助理和国防部长。
通常通过三种渠道:每天早晨国家安全事务助理向总统作外交政策简报，与外国政要会见后与高层助理商议以及周三的例行午餐会。克林顿政府对国安会工作班子的组织架构也进行了调整，如将欧洲事务办公室分为西欧办公室和俄 (罗斯) 、乌 (克兰) 、欧亚事务办公室两部分，同时还增设了几个功能性的办公室，这都反映出冷战后美国政策制定的需要。国安会工作班子的成员人数也由老布什政府时期的约180人削减至150人 (其中90人来自其他行政部门的借调人员) 。
尽管克林顿总统的外交政策团队关系比较融洽，但最初国家安全事务助理安东尼·莱克和其副助理桑迪·伯格都受到观察者批评，他们被指太注重向总统汇报共识，这既延缓了决策过程，又降低了最后的决策质量。这使得一旦政策人员意见不一，政府的政策制定就难以保持一致性。观察家普遍认为，在克林顿总统的第二任期，上述问题基本上得到了很好的处理，决策过程的效率和效果都得到改善。这主要归功于一些关键人员的职位调整，尤其是当与总统关系密切的桑迪·伯格成为国家安全事务助理、奥尔布赖特成为国务卿、威廉·科恩成为国防部长后。
小布什政府成员许多来自老布什以及福特和里根政府的幕僚，在决策过程中起重要作用的成员包括副总统切尼、国防部长拉姆斯菲尔德、国务卿鲍威尔、国家安全事务助理赖斯等人。同时，小布什还经常依靠他的白宫幕僚，如白宫办公厅主任安德鲁·卡尔德、高级总统顾问卡尔·罗夫和凯伦·休斯。在体制设置上，小布什政府在「9·11事件」后设立了国家情报总监一职，取代中央情报局局长在国安会中的位置。有批评者指出，由于布什政府中国防部长和国务卿的资格都长于国家安全事务助理，以至于赖斯不能充分发挥应有的协调作用。
奥巴马总统上任后，将美国驻联合国大使纳入国家安全委员会的成员，从而扩大了该委员会的参与规模。同时，他开展了一项如何提高国家安全政策的协调与实施的评估，并尝试将国家安全问题架构在地区性而不是国别性的框架范围内，以便于各部门能够监视国安会的审议，并缩短其对突发问题的知情时间。
奥巴马总统迅速组建起正式的国家安全委员会系统，与老布什—斯考夫罗斯特的模式相似。国安会体系架构分为三个层次:顶层为主官委员会;中间为副官委员会;下层为一系列的部门间政策委员会。这些委员会保留了前三届政府时期的基本职责。主官委员会包括国家安全委员会的法定成员，以及能源部长、财政部长、国土安全部长、司法部长、白宫主任、美国驻联合国大使、国家情报总监和参谋长联席会议主席两名顾问，并包括管理和预算办公室主任。总统法律顾问、副总统国家安全事务助理、总统国家安全事务副助理和常务副国务卿可以参加任何会议，其他人员可根据议题被邀请参会。
奥巴马总统的国家安全委员会体系呈现出以下三个特点。
首先，为加强以白宫为中心的决策机制，总统指派国家安全事务助理 (前海军陆战队上将詹姆斯·琼斯) 、国家安全事务副助理 (托马斯·多尼隆) 和国家安全委员会的幕僚分别主持各级委员会会议。
其次，奥巴马总统延续了过去20多年的做法，将广泛的机构和议题纳入了国安会系统。由于必须要面对许多复杂的新议题，如阿富汗与伊拉克战争、全球经济危机，以及从反恐到全球环境等诸多问题，奥巴马总统的国安会系统相应地设立了新的机构，以处理21世纪各种跨部门的议题，诸如网络安全、能源、气候变化、国家建设与基础设施等。
最后，有迹象表明奥巴马总统的白宫幕僚在外交决策方面扮演了重要的角色，包括白宫办公厅主任拉姆·伊曼纽尔、总统顾问戴维·阿克塞尔罗德，以及奥巴马总统其他的助手。这些人物角色的提升反映出奥巴马总统想保持白宫在外交政策方面领导地位的努力，这种趋势也反映了白宫幕僚政治考虑和意见一致将对决策发挥越来越大的影响。
此外，奥巴马政府表现出利用总统特使来解决外交问题的倾向，特使的身份使其权力超越了传统机构与部门。大多数情况下，特使直接向总统负责，在某种程度上了削弱了内阁及其部长的权力，扩大了白宫对重大政策建议的主导权。副总统拜登曾担任过特使，赴巴基斯坦、拉美、巴尔干和伊拉克等地区和国家处理外交事务。霍尔布鲁克任奥巴马总统的巴基斯坦和阿富汗问题特使。乔治·米歇尔任中东问题特使，丹尼斯·罗斯曾任西南亚特使，退役空军上将斯科特·格雷申是苏丹特使，卡罗尔·布罗纳是全球变暖特使。据媒体报告，「奥巴马的做法使白宫元老们心知肚明的道理正式化——尽管内阁与总统的关系亲密，但白宫团队却更亲密，更有影响力」。
在决策过程方面，国家安全委员会的决策过程反映了总统本人和国家安全事务助理的个性与风格，以及他们对上届政府决策方式的反应。大量证据表明，奥巴马总统的个人性格和管理方式会对国安会的运作产生了重大影响。他对于金融危机的处理体现了务实性，少了意识形态的因素。从奥巴马参议员的任职经历和总统选举战略能看出他是一个讲究方法的人，擅长表达自己的意见，更重要的是，在作出决定之前，他希望听到相关议题的各派声音。奥巴马在2008年12月的新闻发布会上明确表示:「根据我对历史的理解，白宫里的危险之一就是陷入小团体思维，人们对各种问题都意见一致、缺乏讨论、没有异议，所以我将乐见白宫内部展开激烈的讨论，但要知道，作为总统，我将制定政策，为这个团队作出的远见负责，我希望一旦作出决定，他们会执行相关决策。」
奥巴马总统的首任国家安全事务助理詹姆斯·琼斯行事风格务实低调，更多地倾向于担当「诚实的中间人」的角色。按他自己的话讲:「我想保证最合适的人物能够参加，并能表达自己的意见，避免有人因意见未得到表达而恼火。现在看来在主官会议层面，气氛非常融洽，使我不用冲在前面……这符合总统的方式，因此他可以向全体委员会成员发表自己的看法。」在2009年3月18日向国家安全机构下发的【21世纪部门间流程】 (The 21st CenturyyInteragency Process) 的备忘录里，琼斯详细阐述了国家安全委员会决策过程的运作方式，提出要确保在国安会会议上能够听到不同的意见，避免出现不成熟的政策共识，同时要确保相关部门的参与，避免幕后渠道等，确保讨论文件能够在48小时之内供与会者传阅等。当然，要保证国安会系统能够如此运作，需要其他部门领导的配合、白宫的首肯和大量的工作人员参与。目前，前两个条件已经具备，第三个条件还在继续争取。
五
二战结束以来，美国总体外交政策决策体系表现出既有变化，又有延续性的特点，国家安全委员会在其中起了重要作用。一是冷战后总统不得不处理的一些问题发生了变化。例如，对外经济决策不再像冷战时期，要让步于国家安全决策。因此，克林顿设立了国家经济委员会来处理相关议题，并被延续至今。当前情势表明，国安会系统正在发生转变，以加强白宫管理新问题的能力。二是白宫幕僚在国安会系统与决策过程中的作用越来越重要。总统希望属于自已亲信的顾问和幕僚来辅助其决策，且倾向于依靠白宫幕僚帮助管理日益复杂的决策过程，因此决策过程中相关角色和机构的参与不断扩展。
事实上，二战以来，对大多数总统而言，外交政策过程总体上呈现三大模式:总统倾向于依赖以白宫为中心的决策体系; 随着时间的演变，决策过程趋于集中化;决策过程中参与人员的范围越来越窄，决策圈也越来越封闭。在管理外交决策的过程中，总统越来越依赖国家安全事务助理和国安会，因为不同于国务院和国防部等内阁部门，国安会成员没有独立的权力根基，他们为总统工作并直接对总统负责。
总之，总统管理外交政策机构的关键在于总统的外交政策倾向和个人议程、关注程度、任命的主要官员，以及外交政策过程的动态。总统在上述方面的抉择决定了其管理的有效性。
在实际运作中，总统发现国家安全委员会有时是提供政策建议的有用工具，有时又对其外交政策制定形成阻碍。因此，总统在利用国安会时，尽量取其所长、避其所短，使其成为总统制定政策可以利用的工具，这是最初制定1947年【国家安全法】的人所未能预料的。杰拉尔·罗塞蒂指出，二战结束以来，国家安全委员会的变化主要体现在两方面:一是为总统提供政策建议和协调政策过程成为主要的职能，而长期规划的职能变得无足轻重;二是国家安全事务助理以及国安会工作班子的作用越来越重要，而作为正式决策机构的国家安全委员会的重要性却在下降。究其原因，一方面国安会工作班子人手有限，而总统的决策需求往往集中于日常事务和近期事件，因此几乎没有时间进行长期规划。此外，由于长期规划缺少政治回报，国安会工作人员对此缺乏重视;另一方面，总统往往会根据个人倾向，选择参加国安会决策的成员，使其更好地体现总统的决策意志，这最终降低了国安会作为正式决策机构的重要性，而外交政策过程越来越成为以白宫为中心的决策模式，对国家安全事务助理和国安会工作班子的依赖程度也越来越高。冷战后的美国各届政府仍然依靠非正式的外交政策建议过程和正式的国家安全委员会部门间协调过程。从这方面讲，没有多大变化。同时，冷战后的美国政府继续沿用着强大的内阁官员在以白宫为中心的外交政策体系模式下运行的模式。
二战以来，国家安全委员会是美国总统管理外交政策系统所依赖的关键机构。国家安全事务助理通常是总统作出的最重要的任命，经常是总统最重要的政策顾问，负责统筹行政部门的外交决策过程。
从美国国家安全委员会体系的发展过程来看，可以将其分为三个阶段，杜鲁门执政时期为创立阶段;从艾森豪威尔到里根执政结束，为磨合和发展期;从老布什总统开始至今为成型期。美国的国家安全委员会系统是在吸取二战期间经验教训的基础上建立起来的国家安全决策体制，在冷战期间对苏联斗争过程中经历了不断磨合、持续完善的发展过程，其中国安会地位达到顶峰的时期是基辛格任尼克松政府的国家安全事务助理时期。
冷战后，国安会的运作机制基本定型，形成了主官委员会、副主官委员会和部门间政策协调组三层级的运行模式。
在此过程中，不同层面的问题逐渐得到矫正。从总统层面讲，从杜鲁门总统最初对国安会的抵触情绪，到朝鲜战争中逐渐认识到其对决策制定有所帮助的转变，以后历届美国总统对国安会机制的改进，使之成为总统可以充分利用的政策工具，直至后来形成的以白宫为中心的决策过程;从运作层面讲，分歧的焦点主要集中在国家安全事务助理与内阁领导之间对体系运作主导地位的争夺上，而总统的国家管理方式、国安会成员的权术与威信都对斗争的结果产生了深刻影响;在机构设置层面上，历届美国政府都为了适应当时的国家政治背景作出了调整，为后期的改进作出了尝试，积累了经验。
冷战接近尾声时，国安会体制的运作机制基本成型，形成了部长级的主官委员会、副部长级的副主官委员会和部长助理级的政策协调工作组三级机制，并一直沿用至今。
冷战后，面对变化了的国际形势，国安会的机构设置相应地进行了调整，克林顿总统设立了国家经济委员会，小布什总统针对「9·11事件」后的反恐斗争需要，设立了国土安全部。因此，在国家安全委员会的运作过程中，美国总统起着决定性的作用，总统在上任前必须决定如何组织其外交决策过程，包括以白宫还是以国务院作为决策中心，决策权力集中化还是权力下放，决策和咨询成员保持开放还是封闭等，这些问题将直接决定总统在外交决策方面发挥的作用。国家安全事务助理扮演重要角色，国家安全事务助理与其他成员的互动对国家安全委员会的运作模式和效果产生了重大影响。在处理国家安全事务的过程中，国家安全事务助理倾向于做幕后的协调者还是前台的操作者，这会对国家安全委员会的运作，尤其是国家安全事务助理与国务卿的关系产生重大影响。除此之处，国家安全委员会其他成员的能力、声望和处事风格亦对整个决策体系的运作过程发挥着重要影响。
（保 留所有权利， 转载请注明作者 和 「制度开门」 。 资料来源： 初建忠，美国国家安全委员会运作模式的演变，【国际研究参考】，2016年第3期
