美國援烏中斷半年，到底是國會不批錢還是拜登政府另有打算？

2024-04-13國際

對於錯綜復雜的國際形勢，我們普通網友實可謂都是「井底之蛙」，原因也很容易理解 ——由於各種限制，特別是語言方面的隔閡，我們所能了解到的背景資訊不僅少之又少，而且還往往殘缺不全，真假難辨。

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■ 很不幸，議論國際形勢，我們很可能都是這個水平。

俄烏鏖戰至今，世人都看到了美國對戰場施加巨大影響的能力。然而，從廣義上來說，自拜登政府於2023年10月初送出追加援烏補充預算申請案以來，美國官方對烏克蘭的軍事和經濟支援已經實質上從源頭中斷了有半年之久。

美國國防部聲稱，以前批準的額度已經在2023年年底全部消耗完畢。雖然此後又在2024年3月12日象征性地擠出了一筆數額為3億美元的軍援，但顯然問題並沒有得到解決。

■ 2024年3月12日，中斷兩個多月之後，美國拜登政府又向烏克蘭提供了一筆緊急軍事援助。

目前，外界一般都把援助中斷的責任歸咎於2023年10月25日上任的美國國會眾議院議長米克 · 莊遜，指責他作為共和黨議長，忠實執行正在全力以赴爭取重返白宮的「懂王」川普的旨意，利用各種方式阻止或拖延援烏法案的透過。

這當然是實情，人人都看到了米克 · 莊遜的表演。哪怕是在美國國會參議院已經在2024年2月13日以70票贊成、29票反對的明顯優勢，投票表決透過了兩黨討論修改的對外援助法案之後（其中包括總數為600億美元的對烏援助額度），米克 · 莊遜仍然利用手中的議長權力遲遲不讓其在眾議院進行投票表決。

■ 美國參議院投票透過包括烏克蘭和以色列等在內的一攬子對外援助法案。

然而蹊蹺之處在於，過去一直充當西方世界「帶頭大哥」的美國總統拜登，這半年以來在俄烏戰爭的問題上忽然沈寂下來。在這段時間裏他既沒有再訪基輔，也很少就俄烏問題對外界發表意見。即便在2023年12月中旬烏克蘭總統澤連斯基訪美期間，拜登也顯得相當低調，這與其之前的表現形成了鮮明對照。

■ 最近半年多以來，美國總統拜登在俄烏問題上顯得風格大變。

在這個過程中，白宮和五角大廈坐視烏軍彈藥逐步耗盡，烏軍總司令紮盧日內掛冠去職、遺失已經堅守十年之久的阿夫迪夫卡，面對俄軍的步步進逼在全線陷入苦戰 …… 同時法國開始躍躍欲試，公開提出要向烏克蘭派遣北約士兵的動議，其他歐洲盟國也是暗流湧動。（有關阿夫迪夫卡之戰的詳情，可參考本號歷史文章：【俄烏兩周年特別策劃七：烏軍為何敗走阿夫迪夫卡？怪美國人？】）

■ 法國總統馬克龍突然提出要向烏克蘭派遣北約士兵，一石激起千層浪。

經常被人們稱為「地球上最有權勢之人」的堂堂美國總統，真的會被一個勉強上台的眾議院議長逼到死胡同裏去嗎？老拜登究竟是手裏確實沒錢，還是其中另有玄機？別著急，下面就讓筆者帶您來給美國國防部算算賬，看看這一切背後到底隱藏了什麽秘密。對那些數學不好的同學們，筆者會盡可能講得清晰明白一點。

■ 憑他（美國國會眾議院議長米克·莊遜）就能把已在美國政壇馳騁多年的老拜登逼入死角嗎？

好了，趁著米克 · 莊遜承諾從4月9日回到眾議院上班後就要開始討論對外援助法案的機會，咱們這就出發吧。

援助資金從哪出？

在開始算賬之前，我們首先聊聊美國對烏援助資金到底來自何處？畢竟數百億美元不是小數目，誰出這筆錢？如何批準撥付？這裏就需要了解一些關於美國對外軍援的背景知識。

美國政府對烏克蘭的軍事援助，主要透過兩個渠道展開。一個被稱為「烏克蘭安全援助倡議」（Ukraine Security Assistance Initiative，USAI），另一個則是「總統撥款權」（Presidential Drawdown Authority，PDA）。

透過「烏克蘭安全援助倡議」為烏克蘭提供的軍事援助，主要是美國國防部從國內軍工集團或向其他國家采購相關物資，然後提供給烏克蘭方面。例如美國國防部已經在「烏克蘭安全援助倡議」下與雷神公司簽約，為烏克蘭生產12套NASAMS地面防空導彈系統。簡而言之，就是美國掏錢買東西送往烏克蘭。

■ 由挪威康斯伯格公司與美國雷神公司合作研發的NASAMS地面防空導彈系統，在烏克蘭發揮了很大作用。

到目前為止，美國國會已經為「烏克蘭安全援助倡議」撥款189億美元，這些資金都將投入到具體的專案采購計劃中。在這189億美元中，有66億美元尚未簽約或承付，其他123億美元的具體用途見下表。

■ 美國在「烏克蘭安全援助倡議」範圍內的資金簽約使用情況。

由於「烏克蘭安全援助倡議」所提供的援助必須簽約並生產，並非現貨交易，要經過相當長的時間周期之後才能被交付到烏軍手中，遠水解不了近渴，因此所謂的「總統撥款權」才是兩個援助渠道中更加重要的那個，因為它無需等待，現貨交付，可以立即滿足烏軍在戰場上的需求。

美國【對外援助法】規定，總統可以在任意一個財政年度指示國防部從美軍庫存中調撥總價值不超過1億美元的軍事裝備物資，用於對外援助，但這樣做必須通知國會並說明理由。

■ 美國【對外援助法】中關於「總統撥款權」的相關內容截圖。

需要說明的是，1億美元的上限指的不是給每個受援國家的援助上限，而是該財政年度所有透過總統調撥的緊急對外軍事援助的總額，不能超過1億美元。

說到這裏你肯定會有疑問：區區1億美元的軍援額度，還是全部對外援助的總和，夠幹嘛的？國會老爺們當然也知道這一點，這不是為了平時防著總統胡來嘛。特殊時期有特殊辦法，美國國會早已透過烏克蘭補充撥款法案和持續決議法案，將2022財年和2023財年的「總統撥款權」對外軍事援助總額累計上限提升至255億美元，其中 2022財年110億美元， 2023財年145億美元。

註意，透過「總統撥款權」調撥的美軍庫存軍事裝備物資的價值，是按照其賬面凈值計算的，即采購時所花費的原值減去折舊。由於這個原因，一些調撥出去的舊物資的賬面凈值可能只有原值的5%。但根據美國國防部財務管理條例，國防部不允許單方面將調撥援助給外國的物資凈值計為0，因為即便是非常老舊的物資也有折舊殘值，而且可能仍然會有買家願意購買它們。

■ 【美國國防部財務管理條例】，由國防部副部長暨主計長辦公室簽發。

上述說明非常重要，請記牢，我們下面還會用到這些背景知識。

總統撥款水很深

那麽，拜登政府是如何使用國會批準的2022財年和2023財年這總計255億美元的「總統撥款權」，來援助烏克蘭的呢？

白宮在2022年並未用足國會批準的「總統撥款權」額度，而是浪費了將近20億美元，讓這筆額度過期了。然後，到2023年7月底「總統撥款權」撥付的援助金額觸及2023財年145億美元的額度上限。截至當時，透過「總統撥款權」向烏克蘭累計提供的軍事援助額度為237.25億美元。

這意味著在隨後的日子裏，除非國會透過另外的法案，否則拜登總統手裏將不再有資金額度用來提供緊急對外軍事援助。

然而，在2023年6月20日，五角大廈對外宣稱說「他們算錯了」。在2022財年和2023財年期間，向烏克蘭提供的一些軍事裝備物資並未按規定以賬面凈值計算其價值，而是直接按市場采購價來計算的，這意味著援烏物資所使用的「總統撥款權」額度被高估了，五角大廈稱該誤差約為62億美元。

■ 美國國防部副新聞秘書薩布麗娜 · 辛格向外界通告關於援助物資成本核算的誤差問題。

如此一來，白宮手裏又憑空出現了一大筆錢，可以在名義上觸及「總統撥款權」額度上限之後繼續向烏克蘭提供軍援。實際上，從2023年8月起，美國對烏軍援均來自於這筆「誤差」款項。而且雖然美國國會在2024財年並未調整「總統撥款權」的1億美元上限，但拜登政府仍然還有額度可用。因為只要通知國會之後，額度就不會過期，可以隨時使用。

到2023年12月27日美國國防部公布當年最後一筆對烏軍援時，該額度還剩下41.78億美元未被使用，而 2024年3月12日的3億美元對烏軍援也出自該額度，使得目前這項資金的剩余額度變為 41.78-3=38.78（億美元）。

說到這裏你可能才恍然大悟 —— 白宮這不是還有錢嗎？為何一直拖著不再向烏克蘭提供軍援，而是讓輿論的火力全部集中到國會共和黨人和共和黨議長米克 · 莊遜身上？

拜登政府給出的解釋是，當使用「總統撥款權」將美軍庫存物資調撥出去時，必然需要國會撥款來補充美軍庫存，以免影響美軍的戰備能力。現在國會批準的補充庫存撥款已經用盡，因此無法再使用「總統撥款權」來向烏克蘭提供軍援。簡而言之，就是美軍倉庫清庫存後還得另外花錢買新武器填補。

聽上去是不是很合理？那我們就再幫老拜登算一算補充庫存撥款這筆賬吧。

截至目前，美國國會共撥款259億美元用來補充美軍庫存，其中79億美元尚未簽約或承付，其余180億美元的具體用途見下表。

■美國國會撥付的補充庫存撥款的具體使用情況。

我們還記得在發現「計算錯誤」之前，拜登政府已經使用的「總統撥款權」對烏軍援額度為237.25億美元，考慮到當前白宮手裏還剩下的38.78億美元額度，實際透過「總統撥款權」向烏克蘭提供的軍援額度為237.25-38.78=198.47 （億美元）。

那麽問題來了，拜登政府實際向烏克蘭調撥了價值198.47億美元的美軍庫存物資，而國會撥款259億美元用於補充庫存，就算再加上那筆還沒用掉的38.78億美元的剩余額度也有富余，拜登政府為何堅稱補充庫存的撥款已經用盡而不能再向烏克蘭提供軍援了？

在回答這個問題之前，讓我們先來看一下美國國防部在2024年3月12日向烏克蘭提供的那一筆3億美元軍援是怎麽回事，以及他們為何不能「照方抓藥」，繼續按照這個模式來向烏克蘭提供軍援。

當美國國防部使用國會撥款補充因動用「總統撥款權」進行對外軍援而造成的美軍庫存缺額時，會先對成本進行估算，這樣當最終簽署采購合約時所發生的實際費用有時會低於事先估計的預算。

在這種情況下，多出來的資金將被返回到補充庫存撥款中，以備其他補充庫存的專案使用。美國國防部在過去的援烏過程中已經執行過6次類似的返回操作，涉及很多不同的專案，累計金額總數約為16億美元。

根據拜登政府的說法，2024年3月12日之所以又能向烏克蘭提供3億美元的軍援，是因為如上所述的成本核算又出現了大約3億美元的補充庫存資金結余，可以用來支持彌補這筆軍援。但這是免洗的，不可持續。只要國會不批準新的撥款，為了保障美軍的戰備能力就不能再透過「總統撥款權」降低美軍庫存進行對外軍援。

■ 美國於2024年3月12日宣布的價值3億美元對烏軍援的主要內容。

現在回到上面的問題。美國國會已經批準的用於補充美軍庫存的259億美元撥款夠嗎？答案是當然不夠，不僅不夠，而且還差得遠呢。

首先，259億美元的資金需要涵蓋美軍庫存的補充、擴大美國軍事工業基礎生產能力以及美國國防部及盟國向烏克蘭提供服務所產生的全部費用。除此之外，將美軍庫存物資運往烏克蘭也會產生很多運輸和維護等執行費用，目前這筆費用大約有21億美元。

■補充庫存撥款的部份資金用於擴充位於愛荷華州的美國陸軍彈藥工廠的生產規模。

這樣七扣八減下來，259億美元裏真正能用來補充美軍庫存的資金必然就少了很多。

其次，調撥出庫的舊物資和補充入庫的新物資並不是1:1的對價關系。新的當然幾乎總是比舊的貴，這很容易理解。以炮彈為例，一枚嶄新的M795 型 155毫米標準高爆炮彈的單價約為1050美元，而調撥出庫的舊炮彈的賬面凈值可能只有這個價格的30%。

■ 類似於這種已經過期的庫存ATACMS陸軍戰術導彈，還能值多少錢？要補充一枚新的導彈，又要花多少錢？

這就意味著，如果想要完全彌補已經透過「總統撥款權」援助給烏克蘭的價值198.47億美元的美軍庫存物資，所需要的撥款金額可不是198.47億美元，而是它的數倍。

綜上所述，美國國會批準的259億美元補充庫存資金，遠遠不足以彌補因為援助烏克蘭而消耗的美軍庫存。

瞌睡拜登不是困

這樣看下來，拜登政府所言非虛啊。補充庫存的撥款缺口巨大，哪怕總統手裏還有額度，也似乎確實不能再向烏克蘭調撥軍援物資了。難道美軍不要備戰的嗎？

如果你真的這樣想，可能就被老拜登給騙了。因為他們不僅早就知道這一點，而且也根本不在乎。換句話說，向不向烏克蘭提供軍援，其決定因素並不在於美軍庫存能不能被彌補，二者幾乎毫無關系。拜登政府只不過是拿它作為一個幌子，用來掩人耳目而已。

■ 你說這不過是個「瞌睡喬」？小心他把你玩死。

不信？咱們幫著拜登政府往回捋一捋。

早在2022年9月，拜登政府向國會送出的補充資金申請中所要求的「總統撥款權」上限為37億美元，但申請的補充庫存撥款僅為15億美元。2023財年伊始，美國國會規定了完全相同的數額。而當拜登政府在2023年送出補充預算申請時，要求將「總統撥款權」上限提升70億美元至37+70=107（億美元），但只要求增加77億美元的補充庫存撥款。

也就是說，在整個2023財年，拜登政府要求了107億美元的「總統撥款權」額度，以及15+77=92（億美元）的補充庫存撥款。國會在【2023 年綜合撥款法案】中最終批準的「總統撥款權」額度為145億美元，補充庫存撥款為133.8億美元。

看到了吧？拜登政府在送出申請時就沒有要求足夠的補充庫存撥款，而美國國會實際上給拜登政府提供了更大的援烏空間和更多的補充庫存撥款。與之相比，拜登政府在具體操作對烏援助時則顯得心機重重，想法頗多。更何況在拜登政府向國會送出以前的所有4項援烏補充預算申請時，是民主黨控制著國會參眾兩院，如果有想法，拜登完全可以獲得更大的自由度。

■ 在拜登執政的前兩年，民主黨控制著美國國會參眾兩院，理論上可以透過更高額度的對烏軍援。

不僅如此，其實只要動用「總統撥款權」進行對外軍援，就必然會在一定時間內使美軍庫存水平下降，這與有沒有補充庫存撥款甚至都沒有太大關系。以所謂的「保持戰備水平」來作為不向烏克蘭提供軍援的理由，根本就不成立。

原因很簡單，「總統撥款權」的物資調撥是立即執行的，但補充這些物資則需要經過簽訂合約、生產和交付的一系列標準流程，在任何官僚體系裏這都是一個漫長的過程。據美國國防部披露，之前透過「烏克蘭安全援助倡議」所承諾的資金僅有25%已經到位，而用於補充「總統撥款權」所消耗庫存物資的資金到位率僅為17%。這些裝備物資的生產周期一般都需要2～3年，而且還是在合約簽訂之後才能開始生產。