近期，全國人大對治安管理處罰法修訂草案進行二審，擬新增對違法出售、飼養烈性犬等危險動物的治安管理處罰，引起社會廣泛關註。
多位法律專家表示，中國民法典此前也對「烈性犬等危險動物」作出了相關規定，但民法典強調造成後果的民事責任，此次二審稿將違規出售、飼養烈性犬等危險動物的情形納入治安管理處罰法範疇，體現出全鏈條治理的導向。
北京大學法學院教授王錫鋅在接受新京報記者采訪時表示，目前全國多地多部門對「烈性犬」的範圍規定不一致，會影響法律的執行效果，建議由有關部門牽頭對「烈性犬」進行科學合理的範圍界定，在此過程中廣泛聽取社會意見，以達到法律效果和社會效果的有機統一。
何為烈性犬？各地規定不一
6月，全國人大常委會法工委發言人黃海華在答記者問時表示，針對違規養犬、犬只傷人事件時有發生，危害他人人身安全的情況，草案增加對違反法律法規出售、飼養烈性犬等危險動物，以及致使動物傷害他人的治安管理處罰。
近年來，「犬只傷人」話題持續受到關註。2023年10月，四川成都一名兩歲半女童遭一只羅威納犬撕咬，導致腎挫裂。此事發生後，全國多地釋出重點管理區（一般是城市市區）禁養犬品種名錄，有些市縣開展行動整治流浪犬、打擊遛狗不牽繩行為等。
記者發現，在成都該事件發生的10月，羅威納犬並未在成都市限養區禁養犬種名錄裏。直到當年12月，成都市農業農村局、成都市公安局釋出【成都市限養區禁養犬品種目錄和大型犬標準】的通告，將羅威納犬、杜賓犬、德國牧羊犬等列入。
像成都一樣，一個城市在不同時間段，有可能對禁養犬種的劃分範圍有所調整。在同一時期，出台了城市養犬管理條例的城市對禁養犬的規定也不盡相同。
北京市重點管理區內禁止飼養烈性犬和成年體高超過35厘米的犬種，成都市重點管理區則禁止飼養身高在65厘米（含）以上的犬類，浙江湖州重點管理區禁止飼養身高超過60厘米或體長超過100厘米的犬只。
除了劃分「烈性犬」的參數標準不一樣，不同城市釋出的「烈性犬」名單也不一樣。比如山東濟南規定了56種禁養犬只，青島是40種；浙江湖州規定了42種禁養犬種，而紹興是21種；廣東深圳是38種，佛山是27種。不同省份的差別可能更大：鄭州是50種、南京是30種、廣州是36種、上海是21種。
正因為多地對「烈性犬」的劃分標準不一，便存在某個犬種在一地可養，在另一地禁養的情況。比如濟南禁止在重點管理區內飼養的秋田犬，不在上海市禁止個人飼養烈性犬只的目錄裏。中華田園犬在沈陽、鄭州、成都等地被列入烈性犬名單，而在呼和浩特，它又是重點養犬管理區明確可允許個人飼養的犬種；深圳曾把中華田園犬列入烈性犬禁養名單，但在2019年，深圳重新允許居民持證飼養中華田園犬。
概念模糊或影響法律執行的統一性
王錫鋅認為，對於「烈性犬」的概念認定，建立一個科學合理的國家標準很有必要，因為一個措施一旦納入治安管理處罰法範疇，就意味著它會離人們的生活很近，「如果每個地級市甚至每個縣都有自己的標準，那麽一個人即使沒有出省、沒有出市，帶著狗去隔壁市縣，都有可能因當地標準的不同而受到治安處罰，這顯然是不合理的。」
相比於一審稿，修訂草案二次審議稿增加了「違反有關法律法規規定，出售、飼養烈性犬等危險動物的，處警告；警告後不改正的，或者致使動物傷害他人的，處五日以下拘留或者一千元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留」的內容。
「拘留處罰是一種限制公民人身自由的行政強制措施。公民人身自由受憲法保護，既然這一條款增加了拘留處罰，涉及公民人身自由權利，就應該使得每個法律概念更加謹慎、明晰，防止公權力有被濫用的可能。」王錫鋅說。
從法理上說，不同地方的執行標準，會影響法律適用的統一性。學界認為，法制統一要求法律的執行在整個國家或地區範圍內統一，確保法律的有效執行和監督；而法律的執行機構應當具備一致的權力和職責，確保法律的適用和維護。
「在司法實踐中，一個法律條文裏的概念如果所指範圍比較模糊，會導致不同的執法人員各有各的看法。同一類案件卻有不同的處罰結果，會讓當事人產生困惑。一定程度上，這樣甚至會影響司法的權威性。」他說。
如何建立統一的標準？王錫鋅認為，治安管理處罰法的主體是公安機關，應該由公安機關和其他相關部門商榷，共同商定出一個科學合理的標準。目前，「烈性犬」的劃分是由不同部門制定的，比如，深圳烈性犬禁養名單是由深圳市市場監督管理局釋出的，鄭州是由城管部門和農業部門釋出的，不同的部門有不同的考慮，因此多部門合作很有必要。
建議透過論證，設立統一標準
【2023-2024年中國寵物行業白皮書（消費報告）】顯示，2023年中國寵物犬數量為5175萬只，同比增長1.1%。王錫鋅認為，犬只管理涉及人們的正常生活，已不是小事，如果國家要為「烈性犬」劃出一個範圍，應該經過相關專業人士以及社會廣泛群體的討論。
「中國地域遼闊，不同的地方有不同的人口密度、社會風俗等，但這並不妨礙法律概念的統一性。什麽樣的犬是城市裏禁養或限養的，需要相關部門廣泛聽取專家意見和社會民意，從中取一個合理範圍，這樣會利於法律的遵守和執行。」他說。
安徽省合肥市曾因向社會征求禁養犬只名錄而受到好評。2020年4月，合肥市公安局、合肥市農業農村局就【合肥市禁養犬名錄（征求意見稿）】向社會征求意見，中華田園犬、獒犬等多個犬種被列入禁養名錄，引發熱議。在此後正式施行的條例中，中華田園犬從禁養名錄中移除，受到網友點贊。
王錫鋅認為，目前草案二審稿增加規定對「違反有關法律法規規定，出售、飼養烈性犬等危險動物」，以及「致使動物傷害他人」的治安管理處罰，體現了全鏈條治理的導向，「追究違法售賣者的法律責任，能有助於在源頭上制止違法鏈條的發生。」
北京大學法學院教授湛中樂認為，此次將違規出售、飼養烈性犬等危險動物的情形納入治安管理處罰法範疇，意味著公民有權向有關部門投訴，公安部門有權對當事人采取相應措施，體現出源頭治理的導向；對於不同程度的違法情形，分別設定了警告、罰款到拘留，處罰力度逐步加大，這也充分體現了「過罰相當」原則。
多位法律人士指出，中國民法典強調動物傷人後涉事人員應負的民事責任，如【中華人民共和國民法典】第一千二百四十七條規定，禁止飼養的烈性犬等危險動物造成他人損害的，動物飼養人或者管理人應當承擔侵權責任。此次草案二審稿涉及出售者、飼養者以及相關管理者的行政法律責任，這一定程度上填補了此前立法體系的空白。
「治安管理處罰法有‘小刑法’之稱，因為它和刑罰一樣，是國家對個人發動懲戒的機制。我覺得，在‘飼養動物’方面，治安管理處罰法一方面要作出規定，但也要保持克制主義態度，盡量減少行政權力幹預，讓公民更有可能透過自身民事途徑解決矛盾。」王錫鋅說。
新京報記者 趙利新
編輯 白爽 校對 張彥君
