◇【欧洲经济安全战略】主要内容可以用「四大风险」「三项优先事项」和「十一项具体行动」来概括
◇部分成员国担忧欧盟借机将权力扩展到外交与安全领域，担忧因对外合作被切断而受到不必要的损失
◇匈牙利总理欧尔班指出，「去风险化」意味着将欧洲与中国的经济「脱钩」，「去风险化」政策才是真正的风险
◇欧盟在国际经济环境动荡背景下，继续因所谓「经济安全」牺牲开放与合作，势必给自身经济与产业发展稳定性带来更大冲击
文 | 董一凡
在法国拉博勒，一名男子在海上风力发电场附近的海域冲浪（2023 年 1 月 5 日摄）新华社 / 法新
近年来，欧盟对供应链、科技、能源等领域安全问题日趋关切，并效仿其他经济体加快构建自身经济安全战略框架。在2023年6月提出其历史上首份【欧洲经济安全战略】的基础上，又于2024年1月提出「欧洲经济安全一揽子计划」，标志着欧盟经济安全战略在顶层设计指引下逐步推进具体政策落实。
「欧洲经济安全一揽子计划」强调「防范技术泄露」、应对所谓「经济胁迫」等风险，企图在高科技等领域增加防范和隔绝，展现出更多内顾倾向和保护主义。
在地缘政治局势日趋复杂的背景下，兼顾发展和安全已成为各经济体普遍共识，但欧盟追求「经济安全」不应无限制地泛化。以泛政治化、泛安全化眼光看待正常的经贸和科技联系，将导致经济体系壁垒化，加剧全球经济和产业格局碎片化，冲击欧盟自身经济发展稳定性，最终得到的将是不安全的苦果。
欧盟强化经济安全的政策路径
【欧洲经济安全战略】体现欧盟对于经济安全风险的认知、强化经济安全的政策路径以及各领域具体行动举措，其主要内容可以用「四大风险」「三项优先事项」和「十一项具体行动」来概括。
欧盟认为，新冠疫情、乌克兰危机、网络安全挑战、新兴技术迭代发展等因素，使得欧洲国家和企业面临的经济风险挑战大大增加，部分经济活动对安全构成的风险上升。欧盟将经济安全领域风险划为四大方面。
一是供应链风险。主要包括能源、药品、绿色技术产品等对于国民经济和经济产业转型发挥关键作用的资源或商品。
二是关键基础设施安全风险。主要包括能源、交通、通信等领域基础设施遭遇物理或网络袭击破坏的风险。
三是技术泄露风险。欧盟既担心重要技术特别是军民两用技术流失增强他国军事或情报能力，进而增大安全挑战，也高度重视自身技术竞争力能否持续得以加强和巩固，防范所谓的技术外流问题。
四是所谓「经济胁迫」风险。欧盟将第三方通过改变贸易或投资政策，以此向欧盟或其成员国经济施压，进而迫使欧盟或其成员国改变政策，称为「经济胁迫」或相互依赖「武器化」，并将此类行为视作对自身经济安全的巨大威胁。
在明确风险的基础上，为推进维护经济安全相关政策的落实，欧盟按照从内到外的逻辑提出了三大优先事项。
其一，以增强自身实力为基础。欧盟将强化自身经济、产业、科技综合实力，特别是保护和做强有4.5亿消费者的欧洲单一市场，视作巩固经济安全的基础。为此，欧盟希望依托近年来提出的【芯片法案】【净零工业法案】等产业政策，强化欧盟在关键技术、国防工业等方面的产业与创新发展基础。
其二，强化防御性和保护性。欧盟希望依托近年来相继制定的经贸、投资、竞争力、产业补贴等政策工具，应对其在经济安全领域的四大风险，并且强调加强对第三方相应行为的反制和威慑能力。
其三，构建排他性国际合作网络。欧盟认为当前诸多经济安全挑战是很多国家普遍面临的共性挑战，强调与具有「共同关切或利益的国家」发展合作关系，谋求以加强国际合作来推进「管控敏感技术外流」「构建可靠供应链」。
由以上三大优先事项可见，欧盟维护经济安全的路径认知同美国相似，即强调「投资、竞争和结盟」。欧盟提出十一项具体行动来落实三大优先事项。这十一项行动涵盖建设风险评估能力、发展经济和产业实力、提升经济保护工具防御力以及扩展国际合作影响力四个方面。
在经济安全风险监测和评估机制方面，欧盟将推动制定战略性高精尖技术清单，并评估相关领域面临的技术泄露风险；推动和鼓励私营企业加入围绕经济安全的讨论和行动，使企业充分发挥相应作用；利用欧盟单一情报分析能力（SIAC）框架机制分析经济安全领域风险。
在经济和产业实力建设方面，2023年6月，欧盟提出支持「欧洲战略技术平台」（STEP），预计将带动总额高达1600亿欧元的公私资金投资于数字技术、清洁能源和生物技术领域的研发和价值链培育。
在防御性工具方面，欧盟提出进一步评估和升级现行的外国直接投资审查机制；加强执行军民两用物项出口管制条例，制定实施欧盟整体性出口管制政策框架；发展科研安全管理工具，防止科研合作造成的技术泄露；将目前欧盟共同外交和安全政策（CFSP）框架下的外交工具，特别是针对网络安全以及外国信息操纵和干扰（FIMI）的政策工具用于经济安全事务。
在国际合作方面，欧盟强调将与发达国家和发展中国家进行广泛的经济安全议程合作，多层次提供经济安全保障。值得注意的是，欧盟对于国际合作的考量并非着眼于经济效率最大化或客观风险认知，更多是在认定与中国、俄罗斯等特定国家经济联系为风险点的基础上，一方面通过构建所谓「更安全」产业链来弱化与特定国家合作，另一方面则注重西方国家战略性技术出口管控与发展标准协调，维护技术安全统一标准。
持续推进经济安全政策实践
当前，欧洲谋求经济安全的相关政策实践正在持续推进。
一是构建具体实施方案。
「欧洲经济安全一揽子计划」在加强对外国投资监管、协调出口管制、加强军民两用物项出口监管、提高研究安全性、出台新措施控制敏感技术泄露等方面提出政策设想。
在发布该计划的同时，欧盟还提出关于外资审查机制的立法修订草案、加强科研安全的政策建议，以及三份分别关于增强军民两用技术出口管制、加强两用技术研发和强化欧盟企业对外投资的政策白皮书。上述均为【欧洲经济安全战略】提及并呼吁加强的领域，将逐步完成相关立法。
二是推进产业政策立法进程。
欧盟将产业政策视作强化竞争力、降低对外依赖及维护经济安全的重要支柱，一些既有的产业政策规划也被纳入经济安全框架，并不断推进落实。
2023年9月，欧盟【芯片法案】正式生效，欲通过强化补贴和投资等手段，把欧盟芯片产能从占全球10%提升到2030年的20%。
2024年2月，欧盟【电池和废电池法规】开始实施。该法规对进入欧洲的新能源电池提升了标准，包括电池的生产、回收都有了一些新的规定，如自2027年起全面实行电池碳足迹、提高材料回收利用标准等。
2024年3月，欧盟完成【关键原材料法案】所有立法程序。该法案为欧盟每年绿色和数字转型所需的关键原材料明确设立两大清单，列出针对绿色转型和数字转型的34种关键原材料和17种战略原材料。同时，欧盟为原材料消耗量设立三个标准：到2030年10%来自本地开采、40%在欧盟加工、25%来自回收材料。
此外，欧盟委员会主席冯德莱恩还提出，准备为风电行业发展制定一揽子促进计划，谋求「欧洲的清洁产品在欧洲制造」。
三是做实经济保护和反制工具。
2023年7月，欧盟通过【外国补贴条例】的实施细则，赋予欧盟委员会调查参与欧盟内招标的他国企业所谓「扭曲性补贴」问题，并可根据结果采取相应措施。
2023年10月，欧洲理事会通过欧盟委员会于2021年12月起草的【反胁迫工具法案】（ACI），使欧盟可依据该法单方面认定所谓「经济胁迫」，并采取贸易和投资限制措施加以反制。
2024年3月，欧盟就「禁止强迫劳动产品进入欧盟市场」的新规则达成临时协议，将对公司供应链中涉嫌使用所谓「强迫劳动」的情况进行调查，并根据调查结果采取扣留、销毁或下架相关产品等措施。
2024年3月，欧盟理事会批准了【企业可持续发展尽职调查指令】，要求企业调查供应链中所谓的人权、环境风险并采取措施。
四是构建「技术泄露风险」评估和管控体系。
2023年10月，欧盟委员会发布推动欧盟及成员国评估关键技术领域经济安全风险的政策建议，附有涵盖10个领域的技术清单。未来，欧盟或将根据技术审查得出的结论，对关键技术特别是战略性技术及军民两用技术的出口及双向投资采取限制措施。
不过，相关政策落实也面临一定的困难和挑战。
一是部分成员国担忧欧盟借机将权力扩展到外交与安全领域，担忧因对外合作被切断而受到不必要的损失。
匈牙利总理欧尔班指出，「去风险化」意味着将欧洲与中国的经济「脱钩」，「去风险化」政策才是真正的风险。匈牙利支持互联互通、拒绝阵营化政策。
二是欧盟各国就产业补贴政策产生分歧。
【欧洲经济安全战略】框架下，欧盟为成员国凭借自身财力补贴企业投资松绑，意味着经济体量大、财政资源多的大国能受益更多。许多中小国家担心，大规模补贴将加剧欧盟内产业发展不平衡性。在此背景下，部分国家积极推动政策调整以减少对企业经营的干扰。
是「去风险化」还是增加经济风险
欧盟推进经济安全战略是根据其自身的风险认知，在「去风险化」话语下推进相关政策实践，但其追求的经济安全显然是稀释相互依赖、寻求实力优势的「绝对安全」。鉴于欧盟作为全球第三大经济体、最具深度的单一市场之一，与美国、中国等全球主要经济体保持紧密的经贸关系，其经济安全战略推进可能给欧盟自身经济发展、全球经济和中欧经贸关系注入不确定性。
一是推进「去风险化」恐令欧盟自身面临更大经济风险。
欧盟近年来对中国产品特别是中高端制造业商品需求上升。即使欧盟在「去风险化」战略下不寻求「激进脱钩」，而是渐进远离中国产业和产品，也将给欧产业链及企业信心带来较强冲击，生产成本和稳定性亦将受到冲击，给经济发展及提升产业竞争力注入更多不确定性，欧盟或面临更不安全的境地。
欧洲智库布鲁盖尔研究所高级研究员艾西亚·加西亚·埃雷罗认为，欧盟的正确做法应是对现有供应链格局进行补充而非替代，选择产业回流的做法恐将付出较高成本代价。
事实上，当前欧洲仍持续遭受通胀、能源、供应链等方面冲击，经济低迷。欧盟在国际经济环境动荡背景下，继续因所谓「经济安全」牺牲开放与合作，势必给自身经济与产业发展稳定性带来更大冲击。
二是加剧全球经济碎片化风险。
欧盟的经济安全战略很可能与美国、日本相关战略形成合流，造成全球技术、市场和供应链体系的分化。
世界贸易组织（WTO）警告称，全球贸易碎片化迹象已经显现，这可能拖累全球经济增长。世贸组织总干事恩戈齐·奥孔乔-伊维拉指出，背离自由开放的贸易将导致更大的物价波动、通胀压力和经济整体增长前景疲软。
国际货币基金组织（IMF）发布报告指出，贸易碎片化将导致全球经济产出萎缩0.2%至7%不等，这取决于碎片化的程度。如果再加上技术脱钩，一些国家的GDP萎缩可能达到12%。在碎片化的影响下，发达经济体的低收入消费者将无法获得更便宜的进口商品。同时，新兴市场国家和发展中经济体将不再受益于技术溢出效应，非但不会赶上发达经济体的收入水平，反而会进一步落后。
三是中欧经贸关系面临更多保护主义挑战。
欧盟官方不断重申「去风险化」并非针对中国，然而近年来欧盟机构官员以及产业界不断渲染「可再生能源对华高度依赖」「产能过剩」「不公平补贴」「贸易失衡」「基础设施风险」等概念，以此为借口推动诸多贸易保护主义政策，特别是针对中国「新三样」及高铁等优势行业。例如，2023年10月，欧盟发起了针对中国电动汽车的反补贴调查。2024年3月，进一步启动了对中国电动汽车为期9个月的进口登记。
此外，欧盟频繁动用【外国补贴条例】针对中国企业。2024年2月，欧盟委员会对中车青岛四方机车公司参与保加利亚交通和通讯部价值6.1亿欧元的20辆电动机车公共采购投标行为展开有关外国补贴方面的深入调查，最终迫使中车青岛四方机车公司于3月退出竞标。4月3日，欧盟对参与竞标罗马尼亚一太阳能项目的两家中企子公司启动了两项深入调查。
欧盟相关做法很大程度上影响自身营商环境以及中国企业在欧经营发展的信心。欧盟中国商会指出，欧方有关调查滥用新工具，把【外国补贴条例】作为经济胁迫的新工具，干扰中国企业在欧盟绿色低碳转型市场合理、合法地进行商业运营的行为。
与此同时，一些欧方企业也对于欧盟的保护主义做法表达关切，如德国梅赛德斯-奔驰集团股份公司首席执行官康林松称，从长远来看，来自中国车企的竞争将有助于欧洲汽车制造商生产出更好的汽车，并说保护主义「正在走向错误的道路」。
「去风险化」不能针对特定国家，不能违反世贸规则，不应给商界带来负面预期。事实已经证明，中国对欧洲是机遇而不是风险，是伙伴而不是对手。中国将继续通过对话和合作管控分歧，同时推进国内高质量发展，加快发展新质生产力，积极为内外资企业创造公平竞争环境，通过做大蛋糕提供更大的市场机遇，凝聚中欧共同深化合作、抵御风险的力量。
（作者为中国现代国际关系研究院欧洲研究所欧洲经济项目负责人）
（【瞭望】2024年第18期 ）
