內蒙古自治區開魯縣建華鎮種植戶被要求交土地「增補承包費」一事，近日引起社會熱議。4月23日，開魯縣釋出通報稱，村鎮幹部催收的「增補承包費」，是開魯縣新增耕地高效利用試點工作采取的處置方式之一；關於個別基層幹部對待群眾態度蠻橫、言語粗魯，開魯縣委已給予該鎮黨委副書記免職處理。
4月24日，開魯縣政府新聞辦再次回應稱，當地對較大規模的單獨新增耕地地塊的處置方式為，依據【民法典】第533條「情勢變更」條款，由村集體與承包戶協商變更合約，協商不成的訴請人民法院或仲裁機構解除合約，收回統一管理。
兩份通報發後，此事輿論熱度仍未平息，許多網民仍有疑問待解。新京報記者梳理了一些廣為關註的問題，並采訪農業界、法律界人士予以解讀。
問題1
轉租並「私自開墾耕種」合約嗎？
開魯縣在4月24日的通報中提到，目前涉事地塊由非本村人員張某柱為興建奶牛養殖場租賃。據張某柱明確表示，該地塊目前實際交由其兄張某林經營。雙勝村委會與張某柱於2004年3月20日簽訂了5600畝荒沼草甸子土地租賃合約，明確約定該地塊用於興建奶牛養殖場和用於飼草料種植；而承包戶由於多年私自開墾耕種，其中的4650畝地塊「國土三調」調查認定為耕地，實際改變了合約約定的土地用途。另外，經過了解，張某林已將其中大部份地塊轉租給別人經營，每畝每年租金700元以上。
北京萬典律師事務所主任王衛洲表示，國家一方面鼓勵將荒地變為耕地，但是承包人將土地用途進行改變是要經過相關部門審批的。而且，在這件事中，因為涉及的土地是農村集體土地，如果承包方和發包方在合約中已經約定該地塊用於養牛和飼草料種植，並沒有註明該地塊有其他用途。假設承包方最終沒有用於養殖場和飼草料種植，而進行了開墾耕種，還未獲得村集體的同意，其可能涉嫌違約。
承包方的「轉租」，合不合約？王衛洲表示，承包者若在未告知發包方的情況下將地又以每畝700塊錢租金轉給其他人經營，那可能屬於違約行為。按照中國法律規定，承包方可以轉包土地，但要滿足和發包方此前簽訂的合約要求，另外二次轉包也要取得發包方的同意，否則合約無效。但是根據最高人民法院【關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋】第十三條規定，如果發包方拖延表態的，不影響土地承包經營權轉讓合約的效力。
問題2
「 土地用途」變化合法嗎？
中國農業大學法律系教授李玉梅認為，中國實行嚴格的土地用途管制，未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。經批準的土地利用總體規劃的修改，須經原批準機關批準。如果原有土地是法律規定嚴禁開墾的草原，那行為人就會被限期恢復植被，沒收非法財物和違法所得，並處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，並處五萬元以下的罰款；給草原所有者或者使用者造成損失的，依法承擔賠償責任；如果構成犯罪的，依法追究刑事責任。
但是，如果原有土地是「四荒」土地，即指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式實行承包，依法簽訂的承包合約受法律保護。在同等條件下，本集體經濟組織成員有優先承包權。承包人是本集體經濟組織以外的單位或者個人的，要經過法定程式。
問題 3
誰應享有土地增值後的權益？
在本次事件中，「費用」是多方賽局的核心焦點。開魯縣在通報中稱，在試點工作中，村集體考慮歷史背景和現實情況，同意張某柱與本村集體經濟組織成員同樣適用每畝新增耕地收取200元有償使用費的收費標準。承包戶們則稱：「我們在土地上改良了十幾年，才把鹽堿地變成水澆地。為什麽還要再交錢？」
李玉梅認為，首先農村土地承包合約是受法律保護的契約性檔，如果雙方按照法定程式，並在主體適格的情況下訂立了承包合約，那麽該承包合約就對雙方當事人產生法律拘束力。承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，符合「四荒」資源「誰治理、誰管護、誰受益」的政策，切實保護治理開發者的合法權益，就要使其「四荒」地使用權受法律保護，這需要執法部門依法處理和打擊各類損害、破壞、侵犯治理開發成果的行為。土地因為效能改良而發生了增值，並不影響承包合約本身的效力。
但是，耕地品質提升的背後原因值得探究。目前，中國很多地方都在推進高標準農田建設計畫和全域土地綜合整治計畫，這些措施都會大大提高耕地品質。此案中並不清楚新增耕地及其土壤效能改良和承包人長期投入、國家計畫支持的關系與貢獻，哪個當事方對土地改良所做出的貢獻大？這也是對這件事做出價值判斷的重要考量因素。
她表示，值得註意的是，長期以來，中國透過法律和政策確保農村土地承包關系穩定，依法保障農民的土地財產權益。黨的十九大報告提出，保持土地承包關系穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長30年，並已經轉化為法律明確規定。穩定的承包關系不僅有利於保護承包人的合法權利，也有利於激發農民對土地的投資信心，可以在長期的土地投入中獲得報酬，進而激勵更多有能力的人投身農業發展，確保國家糧食安全。
問題 4
「情勢變更」條款是否適用？
在本事件中，多位當事人提到了「情勢變更」條款。【民法典】第533條規定，情勢變更是指合約成立後，合約的基礎條件發生了當事人在訂立合約時無法預見的、不屬於商業風險的重大變化，繼續履行合約對於當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合約。人民法院或者仲裁機構應當結合案件的實際情況，根據公平原則變更或者解除合約。
「情勢變更」條款是否適用？北京聖運律師事務所高級合夥人、管委會主任王有銀認為，【民法典】第五百三十三條中適用情勢變更原則需要滿足以下兩個條件，一是合約的基礎條件發生了無法預見的、不屬於商業風險的變化；二是繼續履行合約對一方明顯不公平。
他說，在本事件中，開魯縣人民政府要求適用「情勢變更」原則的背景是政策檔導致了環境變化，即【國務院關於推動內蒙古高品質發展奮力書寫中國式現代化新篇章的意見】【開魯縣促進農村牧區新增耕地高效利用指導方案】。「政策檔確實指出了當地在推進新增耕地確權登記頒證的基礎上，探索開展高效利用試點。但上述檔並未明確如何開展，而人們在網上也查不到開魯縣所指出的【指導方案】。人們很難確定，當地政策的具體變化情況。因此，很難說當地的土地政策變化是否已經達到情勢變更原則的適用條件。」他說。
中國法學會社會法學研究會理事何文傑向媒體表示，屬於情勢變更還是屬於商業風險，需要參照合約約定變成可預見性、規則性以及產生後果的方面進行分析，如果荒沼草甸子地變成了水澆地，這不是因為國家政策的變化所致，也不是因為自然條件變化所致，而是承包方采取機械平整土地等方式努力經營的結果。那麽對於荒地變水澆地，村委會應該有預期的，應該預見到而沒有預見，這就屬於商業風險。
問題 5
村集體土地 是否由鎮政府處置 ？
李玉梅認為，這個問題有交叉性。一方面，屬地鄉鎮政府承擔著自治區新增耕地高效利用的試點任務，作為最基層的行政組織，在試點工作中也有行政職責。另一方面，按照法律規定，鄉鎮人民政府負責本行政區域內農村土地承包合約管理。因此，鎮政府既要承擔試點工作任務，又是合約管理的主體，其行政管理職責與承包合約締約方的民事權利存在一定的交叉。鎮政府有權對承包土地合約的履行予以監督，防止耕地非農化、非糧化或者其他損害耕地現象的發生。但是，政府不是承包合約的締約方，無權對農村土地的承包、變更或者解除直接做出決定。
王有銀表示，中國【民法典】第三百三十七條以及【農村土地承包法】第二十七條都明確指出，承包期內，發包方不得收回土地。因此，村委會作為發包方不得強行收回土地，鎮政府更無權支持村委會收回承包地。其次，根據【土地管理法】【土地管理實施條例】規定，農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。而依據【土地管理法】規定，鎮政府不具備辦理農用地轉用審批的職權，更無權作出征收集體土地的征收批復。
問題 6
政府 應扮演怎樣 的角色？
李玉梅認為，政府應該做到依法行政，在執法過程中應當嚴格遵守法律規定，不能做出沒有法律授權的事。在本事件中，執法人員強行扣押農機，需要考慮其是否具有法律授權並按照法定程式進行。「法無授權即為禁止」。此外，黨政工作人員應該堅持以人民為中心的立場，執法人員在執法過程中堅守有法律和黨紀的底線，尊重人並懷有社會的溫度。
王有銀認為，在土地承包糾紛中，政府應當主要扮演調解員的角色，負有協調處理的職責。依據中國【土地管理法】第十四條第一、二款以及【農村土地承包法】第五十五條規定，土地所有權和使用權爭議，雙方協商不成的，由鄉、縣人民政府處理，而因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等調解解決。同時，【土地權屬爭議調查處理辦法】第十四條第四項進一步明確，農村土地承包經營權爭議案件不作為土地權屬爭議案件處理。
他介紹，如果單純是農村土地所有權和使用權的爭議，那麽鎮鄉級政府或者縣政府是有權直接作出處理決定的，如果涉事方對該處理決定不服，可以就該決定提起復議或者訴訟程式。因集體土地承包而取得集體土地使用權，並在此基礎上與其他集體土地承包方發生土地使用權糾紛的，屬於土地承包經營權糾紛，不屬於【土地管理法】第十六條規定的土地權屬糾紛範疇。對此，政府只能作為調解人，化解承包方之間的矛盾，但無權直接作出處理決定。
問題 7
執法人員應註意哪些方面？
在「中國三農釋出」視訊中，有數位身穿執法制服的人將幾位農戶攔住，其中有一位執法人員說，「綜合執法的人過來，將農機扣下。」王有銀介紹，執法人員無權當場扣下農機。一方面，扣押農機不屬於中國法律規定的，能夠當場作出行政處罰的形式。根據中國【行政處罰法】第五十一條規定，只有違法事實確鑿並有法定依據，對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰的，才能當場作出。另一方面，涉案人使用農機的行為不構成違法犯罪。
公安機關執法人員在制止違法行為的同時，有權當場沒收相應的犯罪工具，但是在本事件中，承包方等村民明明已經拿出了合法的土地承包合約，證明了其本次春耕活動的合法性，可見執法人員缺乏當場沒收農機的合法性。
王衛洲認為，這件事的啟示在於，行政機關不應該抱有「走捷徑」的想法，隨意插手民事糾紛，法律糾紛的解決應該讓合約主體透過司法程式處理。對土地承包合約爭議來說，應當由合約雙方協商解決，協商不成的可以申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
新京報記者 趙利新
編輯 樊一婧 校對 李立軍
