【編者按】
本文是上海歐洲學會與澎湃新聞（www.thepaper.cn）「外交學人」合作推出的「歐洲觀察室」專欄的第50篇。新一屆歐盟委員會新設防務與太空委員一職，馮德萊恩提出建設一個真正的歐洲防務聯盟的目標。在今年歐洲議會選舉後，疑歐政黨的力量進一步上升，在這一背景下，新一屆歐委會的雄心能否實作？
近期，新一屆歐委會（任期：2024-2029）成員提名名單出爐。名單中首次出現了防務與太空委員一職，計劃由立陶宛人安德裏烏斯·庫比柳斯（Andrius Kubilius）擔任。今年7月，馮德萊恩連任歐委會主席，在其施政綱領中將防務列為優先目標，表示不僅會新設立「歐盟防務委員」職位，而且還要在百日新政內推出【歐洲防務未來白皮書】。馮德萊恩提出未來五年的工作聚焦於建設一個真正的歐洲防務聯盟（a true European Defence Union），將實作歐洲防務與安全的新時代。那麽，什麽是一個真正的歐洲防務聯盟？應該說，其設想由來已久，前景尚未確定，影響不可忽視。
當地時間2024年10月2日，比利時布魯塞爾，歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩在學院會議上敲鐘。視覺中國 圖
眾說紛紜的共同設想
2014年凱瑞米亞事件發生後不久，歐洲議會舉行選舉，其後產生由容克擔任主席、莫蓋裏尼擔任外交與安全政策高級代表的新一屆歐委會。在此背景下，歐洲各界對安全與防務事務的關切不斷提升，逐步出現了一大波關於建立歐洲防務聯盟的討論聲音。從現在回看，歐洲政策研究中心（CEPS）和德國艾伯特基金會在2015年2月合作推出的【更加聯盟化的歐洲防務】（More Union in European Defence）政策報告代表了其中比較有前瞻性和影響力的看法。為了推出該報告，CEPS專門成立了安全與防務特別工作群組，由北約前秘書長索拉納擔任組長，另一位前秘書長夏侯雅伯擔任顧問，十多位專家參與討論和撰寫。報告認為，與經濟與貨幣聯盟（EMU）類似，歐洲防務聯盟是防務一體化完成後的最終形態，主要包括了「一致的戰略行程和更有效的制度，一批更加一體化和可互操作的軍隊，一項共同預算，以及一個統一和有競爭力的防務市場」。
該政策報告推出後不久，成員國和歐盟機構就歐洲防務聯盟出台了各種計劃和決議。比如，法德國防部長於2016年9月共同起草了「歐洲防務聯盟計劃」。歐洲議會於2016年11月透過非立法性決議，鼓勵歐洲理事會牽頭制定歐洲防務聯盟框架。時至今日，政策報告裏的一些建議已經付諸實施，比如建立防務領域永久結構性合作框架（PESCO），另外一些建議正在得到推進，比如將歐洲議會裏的安全與防務分委會升級到與外事委員會平起平坐的位置。
從智庫到官方機構，歐洲各界力量的共同設想是推動建立一個防務聯盟。但這些設想並沒有一個相同的標準和標誌，甚至沒有一個固定的實作時間。不同人有不同說法，同一個人在不同時間也有不同說法。
容克在2017年的盟情咨文中指出：我希望在防務事務上作出更大努力，已經有了歐洲防務基金、防務領域的永久結構性合作，到2025年時我們要有一個成熟的歐洲防務聯盟（a fully-fledged EDU）。
馮德萊恩在2021年9月的盟情咨文中還和容克一樣，希望到2025年建立成熟的歐洲防務聯盟，但在2023年9月的盟情咨文中又指出，「我們在有27個成員國時開始建立歐洲防務聯盟，我相信我們可以在有30多個成員國時完成它」。
也許馮德萊恩此話的重點只是對歐盟再次擴大的期待和肯定，也許她真不能明確歐洲防務聯盟的完成時間。同時，馮德萊恩在2024年提出，要在新任期內也就是2030年前建設真正的歐洲防務聯盟，這和在2021年提出的「到2025年建立成熟的歐洲防務聯盟」，不僅時間不同，而且限定詞也不一樣，真正的（true）和成熟的（fully-fledged）這兩者間是否存在區別，亦不明確。
同一方向的不同前景
2025年即將到來，歐洲即使可以建立起一個防務聯盟，也肯定不能說是成熟的。至於能否在2030年前建立起成熟的或真正的防務聯盟，正如【更加聯盟化的歐洲防務】政策報告所言，這需要從戰略共識、制度機構、軍隊、預算和市場等多個方面進行衡量。防務聯盟是歐洲發展的大方向，但可能會出現側重點各異的不同版本前景。
第一種前景是漸進版的防務聯盟。2022年3月，歐盟出台【安全與防務的戰略指南針】政策檔。目前為止，檔裏的大部份目標已按計劃實作。到2025年，歐盟還有不到10計畫標需要完成，比如完全實作快速部署能力，在敵方控制的環境下快速部署多達5000人的部隊，同時大幅提高軍事計劃與實施能力（MPCC），能夠計劃和實施所有非執行性軍事任務以及2次小規模或1次中等規模的執行性任務，並開展相關實戰演習。如果【戰略指南針】中的目標全部實作，那麽應該可以說已經有了一個半熟的防務聯盟。至於會否在2025年後出台新版【戰略指南針】，尚未可知。也許不久之後出台的【歐洲防務未來白皮書】會對2030年前的防務安排給出一定答案。
從半熟走向成熟，歐洲防務聯盟需要在現有基礎上使防務委員、防務預算、防務產業等設計都能更加協調有效地運作起來。新設立的防務委員可以扮演更加積極的角色，在負責技術主權、安全和民主的執行副主席指導下，處理好與外交與安全政策高級代表、繁榮與產業戰略委員等負責相關事務官員的關系，力促成員國同意增加歐盟層面的防務預算，推進其主抓的防務產業，實作歐洲防務產業戰略（EDIS）提出的到2030年以協作方式采購至少40%的國防裝備等三大指標。如果這些目標都能實作，那麽歐洲離一個成熟的防務聯盟已經越來越近了。
第二種前景是激進版的防務聯盟。2023年11月，歐洲議會以2022年歐洲未來大會的建議為基礎，提出修訂【裏斯本條約】的非立法性決定。有分析指出，這份決定裏的「旗艦」計畫就是對歐洲防務聯盟的設計。在此之前，歐洲防務聯盟是沒有確定含義或法律意義的政治話語，而在條約修訂之後，歐洲防務聯盟才會具有明確的界定並呈現三大特點：一是所涉事項幾乎全部采用有效多數表決機制（QMV）；二是由歐洲議會共同決定的歐盟專項預算將為聯合采購和軍備發展提供資金；三是建立聯盟層面行動指揮下的軍事單位和永久性快速反應部隊。如果能夠修訂條約，那麽歐洲有望直接跨入完全成熟或者真正的防務聯盟新時代。
實作激進版防務聯盟的最大挑戰在於能否修訂條約。在2022年歐洲未來大會提出采用有效多數表決機制的條約修訂設想後，盡管法德表示支持，但有13個中小成員國明確表示反對。同時，大振幅的條約修訂最終將引發對德國憲法本身的修訂，這對德國來說也是任務艱巨。除了采用有效多數表決機制，增加預算、擴建部隊也是困難重重。歐盟2021-2027年財政預算框架有1.8萬億歐元，其中整個安全防務名下使用到的預算只有約300億歐元。歐委會前內部市場委員布雷頓曾提出歐盟應在未來數年投入約1000億歐元發展防務產業。馮德萊恩在近期更是提出歐盟應在未來十年內在防務領域投入5000億歐元。
如何在2028-2034年財政預算框架下開列如此巨大的防務預算？
為建立歐盟快速反應部隊做準備的2023年實戰演習有9個參與國、31個軍事單位，但只有2800名軍人。如何持續擴建、指揮、使用歐盟快速反應部隊？
2024年，歐盟成員國和歐洲議會中疑歐政黨力量在選舉後進一步上升，以修約方式建立防務聯盟的難度急劇增加。
第三種前景則是未竟版的防務共同體。2023年11月，外交與安全政策高級代表博雷利在歐洲防務局年度會議的講話中提醒與會者：如果你還記得1950年，那麽談論防務與歐洲一體化計劃本身一樣古老……今天，歐洲人民和各國政府正在進行自1950年以來歐洲最大的軍備重整努力。
博雷利提到的是1950年的「普利文計劃」。雖然根據該計劃簽訂的【歐洲防務共同體條約】最終在1954年被否決，但看來擁有共同機構、共同預算和共同軍隊的想法仍然縈繞在博雷利等人的心中。歐盟前駐俄大使艾默生（Michael Emerson）基於歐洲防務共同體（EDC）的歷史，提出建立一種回到未來式的歐洲防務聯盟——采購、軍隊、預算和機構組織都集中於聯盟層面，但比歐洲防務共同體的設想更為靈活。比如歐洲防務共同體禁止成員國維持共同軍隊之外的本國軍隊。盡管歐洲防務聯盟不會采取此種禁止，但需要成員國向聯盟提供一半的軍隊。
冷戰初始背景下，歐洲防務共同體懷胎十月，最終難產。俄烏沖突升級生變下，共同體式的歐洲防務聯盟在念念不忘中產生回響。也許只有出現地緣政治巨震，未竟版的防務共同體才會一蹴而就。
歐洲防務聯盟的可能前景肯定不限於以上幾種。在上述三種各有側重的前景版本中，最有可能發生的是第一種。幾種版本的前景其實並不互斥，或許第一種前景的發展過程中還會與後兩種前景的某些方面交叉融合。德國前總理施密特曾說過：歐洲的統一必須循序漸進、按部就班地進行。但從半熟走向成熟的防務聯盟，可能既需要循序漸進、按部就班，也需要突破飛躍、機緣巧合。
2025年即將到來，2030年亦不遙遠，不管是少了統一和有競爭力的防務市場，還是少了有效的制度和預算保障、強大的一體化和可互操作的軍隊，成熟的或者真正的防務聯盟最終都只是口舌之辯。而只有真正的防務聯盟才會產生真實的戰略影響。
真實有效的戰略影響
歐洲面臨的威脅日益上升、更加復雜。歐洲需要反思安全架構的未來，並和夥伴及北約進行密切合作，投資於安全和防務。防務委員要將所有工作統一於一個真正的歐洲防務聯盟之下，在投資、產業、采購、研究、創新等方面提供支持。這是馮德萊恩在給庫比柳斯的任務書裏提出的要求。但真正的歐洲防務聯盟不能僅僅是一頂大的帽子，簡單涵蓋歐盟及其成員國的各項安全與防務職責任務，還應該成為一只實的拳頭，對歐洲戰略自主、歐洲安全架構、跨大西洋關系乃至全球安全秩序產生真實有效的戰略影響。
歐盟一直號稱自己擁有強大的實力基礎，缺少的只是將分散在各成員國的力量團結起來運用的政治意願。實際情況也確實如此。歐盟在2023年支出的軍費近3000億美元，約為俄羅斯的3倍。歐盟武器技術水平高、生產能力強，近年來的出口數量遠超俄羅斯。歐盟當前總兵力130多萬，與俄羅斯幾乎不相上下。
一個半成熟的歐洲防務聯盟很可能是不確定、不自信甚至危險的。一個真正的歐洲防務聯盟則會是一支戰略自主的重要力量。它不一定是俄羅斯的夥伴，但作為俄羅斯的對話者可以一起合作停止戰爭，建立穩定的歐洲安全架構。它是北約和美國的朋友，但不是北約的成員，更不是美國的跟隨者。歐洲不應該想當然地要成為美國領導下的北約的歐洲支柱。它致力於國際和平與安全，促進以多邊主義為主要原則、以聯合國為核心的全球秩序，應該屬於中國的同行者，可以攜手為動蕩變化的時代註入更多穩定性和確定性，實作世界持久和平與發展。
（楊海峰，上海歐洲學會秘書長；宋端儀，華東師範大學政治與國際關系學院碩士研究生。本文部份內容基於作者在上海歐洲學會、復旦大學歐洲問題研究中心和山東大學國際問題研究院於2024年7月23-24日主辦的「多重轉型下的歐洲與歐洲一體化」學術論壇上的發言。）
澎湃新聞特約撰稿 楊海峰
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