【外交政策】2024年4月11日羅比-格拉默的文章
美國總統拜登本周將在華盛頓主持日本和菲律賓領導人的首次三邊峰會，而他的最高外交官正準備下周前往義大利參加七大工業國組織外長會議。盡管相隔萬裏，議程也大相徑庭，但這兩次會議都是拜登外交政策理論的一部份，而這一理論已成為拜登外交政策理論的決定性特征：迷你主義。
小多邊主義是一個古怪的術語，最早出現在【外交政策】雜誌上，指的是一種國際合作形式，它涉及規模較小、目標更明確的具有共同利益的國家集團，而不是像聯合國和世界貿易組織（WTO）這樣規模龐大、行動緩慢的傳統多邊機構。這正是拜登政府所奉行的方法，也是冷戰後全球秩序正在分裂的最明顯跡象。
這一戰略代表著民主黨外交政策傳統原則的重大轉變。在歐巴馬時代，華盛頓註重透過聯合國系統或其他主要多邊集團推動重大外交政策舉措。例如，2011年北約對利比亞的幹預首先依賴於聯合國安理會的綠燈，或巴拉克-歐巴馬總統強調透過聯合國重要會議應對氣候變遷。
取而代之的是，拜登團隊越來越多地依靠規模較小、符合目的的"意願聯盟"來推進應對重大危機的具體政策議程。
在歐洲，拜登團隊利用七大工業國組織就俄羅斯在烏克蘭的戰爭對其實施全面經濟制裁，並建立了一個臨時性的新機構，也就是所謂的"拉姆施泰恩小組"，以協調數十個國家向烏克蘭提供軍事援助。在亞洲，美國采用了一系列相互重疊的小型集團，包括"四方安全對話"、"AUKUS"和三邊倡議，比如本周與日本和菲律賓的倡議，都是用來試圖遏制中國不斷崛起的力量。
新美國資訊安全中心高級研究員麗莎-柯蒂斯說："這些三四個國家之間的小型會議已真正成為拜登政府發展松散安全關系網路戰略的標誌」。
柯蒂斯說，無論拜登是否贏得連任，他的"小多邊主義"都有可能在拜登時代延續下去。她說，拜登和川普在印太問題上的理論非常相似。此外，奧科斯等旨在對抗中國的倡議在華盛頓各政治派別中廣受歡迎，而唐納-川普的共和黨對聯合國和世貿組織體系深表懷疑。
目前尚不清楚這一戰略是否奏效。拜登政府在印度洋-太平洋地區啟動了所謂的"格子狀"外交舉措，並取得了引人註目的勝利，但這些舉措能否真正在地緣政治上限制中國還有待觀察。
不過，如果華盛頓稍有不慎，這些小型雙邊努力也可能擱淺。"如果未來的政府將美國領導的多邊主義的重點縮小到僅僅對抗中國，而不是維持一個更全面的議程，同時承認各國在氣候或經濟等領域的需求，那麽美國就有可能在對抗北京的過程中取得微弱的勝利，但卻失去該地區的大部份地區，"東協Wonk時事通訊的作者普拉桑特-帕拉梅斯瓦蘭說。
帕拉姆斯瓦蘭補充說："小型多邊機制可以建立更靈活的聯盟，從而完成任務。但是，它們在與雙邊和多邊接觸相協調時效果最好，這樣它們就不會像一系列破壞現有機構的排他性俱樂部，而這正是中國試圖透過某些資訊制造的惡棍」。
拜登政府的內部人士說，無論如何，新的小多邊主義方法都直接反映了美國在二戰後建立並維持了幾十年的國際體系已不再適用。
一位不願透露姓名的高級政府官員坦率地說："我們建立並依賴了80年的多邊秩序已經變得太過時、太笨重了。我們需要為聯合國和其他大機構的持續僵局找到變通辦法」。
為此，政府正在加緊努力。政府官員和幾位熟知內情的外國外交官說，拜登計劃出席6月在義大利舉行的七大工業國組織峰會（下周將在義大利舉行七大工業國組織外長會議），以及今年晚些時候在秘魯舉行的亞太經濟合作組織峰會。拜登的官員還在為美國總統可能於11月底或12月初存取印度，參加在新德裏舉行的重要四方峰會打基礎--不過這些計劃可能取決於拜登是否贏得連任。
雖然"小多邊主義"可能是一個相對較新的術語，但它作為一種規避聯合國等機構外交僵局的方式，早已不是什麽新鮮事。例如，七大工業國組織（G-7）最初成立於20世紀70年代初，是主要工業強國的法國、德國、日本、英國和美國，在1973年石油危機之後在世貿組織和國際貨幣基金組織（IMF）體系之外解決首要金融問題的論壇。義大利和加拿大後來也加入了該組織，歐盟現在也作為"非列名成員"加入了該組織。
但是，近年來，迷你主義對華盛頓的一些人來說更具吸重力，這在很大程度上是由於國際機構不斷出現備受矚目的失敗和失誤，如俄羅斯在烏克蘭戰爭中陷入僵局、對緬甸沖突的反應失誤、對中國在這些機構中日益增長的影響力的不信任，以及蘇丹陷入內戰時的失誤。這些問題甚至導致民主黨內這些傳統制度的死硬支持者也開始從其他地方尋找解決方案。
在經濟方面，美國選擇在七大工業國組織層面協調對俄羅斯的制裁，因為美國預計這種努力在聯合國安理會將毫無結果，而烏克蘭戰爭的主要侵略者在安理會擁有常任理事國席位和否決權。拜登政府還利用七大工業國組織的平台，而不是世貿組織、國際貨幣基金組織或其他機構，全面改革全球企業稅收規則，並針對中國的"一帶一路"倡議發起了一項備受矚目的國際基礎設施投資計劃。
國際危機組織聯合國事務主任理查德斯-高恩說："白宮放眼世界，發現很多機構都已岌岌可危，在一些相當重要的問題上，它很難從聯合國得到它想要的東西」。
目前世界上最大的兩個地緣政治熱點，烏克蘭戰爭和印度洋-太平洋地區的緊張局勢，都涉及到聯合國安理會常任理事國俄羅斯和中國，它們毫不猶豫地行使否決權，阻止聯合國解決這些緊張局勢的努力。就在上個月，俄羅斯破壞了被廣泛認為成功實施了15年的聯合國制裁北韓的計劃，而這一切都源於莫斯科提升了與平壤的關系，以換取北韓為其烏克蘭戰爭提供武器。
在解決世界第三大地緣政治熱點--以色列-哈馬斯戰爭的努力中，美國也一直與聯合國保持著距離，導致安理會連續透過呼籲停火的決議。上個月，安理會終於透過了一項決議，但美國投了棄權票，即使這樣也還是激怒了其親密夥伴以色列，而且，絲毫沒有改變以色列的戰爭策略。
2022年聯合國大會進行了一次歷史性的投票，世界上絕大多數國家都譴責了俄羅斯對烏克蘭的入侵，但這同樣沒有改變莫斯科對這場戰爭的盤算。
本周，當美國就伊朗可能對以色列發動襲擊敲響警鐘時，美國國務卿安東尼-布林肯並沒有將這些擔憂帶到伊朗擁有永久外交前哨的聯合國，而是繞過傳統體系，致電土耳其、中國和沙烏地阿拉伯外長，敦促他們與德黑蘭透過後方渠道緩和緊張局勢。
包括印度、南非和巴西在內的中等強國和崛起中的強國斷言，聯合國安理會已經嚴重過時，不能反映所謂的全球南方在國際事務中日益增長的作用，但改革這一體系的努力都已失敗。
即使是那些表面上不涉及大國競爭的問題，如海地的安全危機或衣索比亞和蘇丹的戰爭，拜登政府也認為聯合國的作用嚴重不足。拜登的聯合國特使琳達-湯瑪斯-格林菲爾德在2021年剛上任時，就極力推動安理會公開處理衣索比亞北部提格雷地區的致命戰爭。然而，安理會甚至花了幾個月的時間才就這場危機召開一次公開會議。
戈萬說，這導致聯合國外交官最初對拜登政府在川普時代結束後重新大力投資於這一世界機構充滿希望，但拜登轉而采取迷你主義的做法讓他們感到失望。
他說："拜登政府認為，當你想讓絕大多數國家在口頭上支持烏克蘭的主權時，聯合國是有幫助的，但當你真正想有所作為時，去別的地方會更明智。"他說："在聯合國確實有一種'我們經受住了川普的風暴，我們以為拜登會帶來陽光，但我們得到的卻是細雨'的感覺」。
