3月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发【关于加强生态环境分区管控的意见】（以下简称【意见】）。【意见】为构建和完善生态环境分区管控制度体系、推动生态环境分区管控工作提供了根本遵循，是新时期深入推进生态文明建设和美丽中国建设的又一项重要举措。
【意见】锚定两个时间节点目标要求：到2025年，生态环境分区管控制度基本建立，全域覆盖、精准科学的生态环境分区管控体系初步形成。到2035年，体系健全、机制顺畅、运行高效的生态环境分区管控制度全面建立，为生态环境根本好转、美丽中国目标基本实现提供有力支撑。
为对【意见】内容进行权威解读，了解【意见】指导下我国未来生态环境保护工作重点以及地方实践。新京报零碳研究院近日专访了参与【意见】起草以及多地参与生态环境分区管控方案编制实践工作的专家学者。
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【意见】是一次成功的管理制度「空间跃迁」
【意见】的出台对我国当前和未来的生态环境保护工作有深远影响。北京师范大学环境学院教授李巍在接受新京报零碳研究院专访时指出，【意见】的出台推动我国生态环境管理正式迈进与「新发展理念」相适应的新阶段，美丽中国建设获得了一项重要生态环境管理制度工具的支撑和助力。
他表示，这标志着我国生态环境保护由水、气、土等单要素治理向多要素综合、多目标集成、多维度协同的系统管制转变，预期管理和服务效能将进一步显著提升；标志着生态环境管理制度一次成功的向「空间跃迁」，拓展了以往偏重生态环境（质量）时间变化趋势管理的模式和思路，通过统筹生态环境及其问题演化的空间差异化进一步提高了管控的针对性和精准性；标志着我国生态环境源头预防制度在环境影响评价（环评）基础上的进一步提升和完善，环评不再「孤单」，生态环境源头预防体系更加牢固和完善。
此外，李巍还表示，与国土空间规划制度相互配合和协调，将有助于针对国土空间资源开展「用途」和「质量」双重协同管控，提高国土空间资源开发利用的可持续性，筑牢国土空间资源的生态环境安全底线。由此，我国生态环境管理将加快进入以高水平分区管控服务美丽中国建设，生态环境资源多维度协同、时间变化和空间差异并重、功能质量效率全面统筹的新阶段。
李巍指出，当前我国生态环境依然面临挑战，主要是源于生态环境资源等要素固有的空间异质性，叠加社会经济发展阶段及水平空间不均衡所导致的生态环境问题多样性、差异性、复杂性，亟须从复杂系统管理理论出发建立更加综合集成的生态环境管理手段来应对。
而【意见】恰恰回应了这些挑战，李巍指出，可以用生态、环境、资源多维度统筹以及红线、底线和上线「三线」划定来支撑管控的综合性和确定性；以生态、水、气、土等多要素综合分区以及与国土空间规划的统筹协调来实现管控的系统性和协同性；以优先、重点、一般等三类管控单元划分和差异化生态环境准入（清单）来提高管控的针对性和精准性。
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【意见】起草者告诉你，「三线一单」好在哪里
全域覆盖方面，目前全国共划定4万余个生态环境管控单元，包括38000余个陆域生态环境管控单元，实现陆域全覆盖，以及2400余个近岸海域（海岛）生态环境管控单元，未来要按照海洋环境保护法要求，进一步推动全部管辖海域范围生态环境分区管控方案划定，实现海域全覆盖。
精准科学方面，目前全国构建了31个省区市和新疆生产建设兵团、143个片区、382个地级行政区及4万多个单元四个层级的差异化管控体系，从管控污染物排放、防控环境风险、提高资源能源利用效率等维度，明确不同空间尺度有针对性的准入管控要求，实现了国家宏观战略目标和管控政策的逐级分解和落地细化，未来要聚焦解决突出生态环境问题，进一步提升生态环境准入清单的系统性、针对性、协调性。
参与【意见】起草的生态环境部环境规划院战略规划研究所副所长、生态环境分区管控研究中心主任、研究员于雷接受新京报专访时表示，「生态优先，绿色发展」是贯穿整个生态环境保护工作的重要理念，也是生态环境分区管控工作坚持的基本原则之一。在实施应用层面，生态环境分区管控力求用「三线」管住空间、用「一单」规范发展，通过精准施策，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内。通过加强对生态环境分区管控在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等领域落地应用，为政府、相关部门、企业、公众等主体提供便捷的政策指引，为发展提供「绿色」支撑。
于雷表示，下一步，还要聚焦技术、法规、监管、责任、应用、保障等方面，持续推动完善生态环境分区管控体系。一是完善技术标准，以技术指南总纲标准为牵引，推动建立生态环境分区管控「1+N」技术标准体系，提升制度规范性、科学性和系统性；二是强化法律支撑。推动将生态环境分区管控要求纳入国家和地方相关法律法规制修订，适时推动专项立法；三是加强监督管理。通过日常监管、跟踪评估、考核评价等方式，确保制度有效落实；四是压实各方责任。明确不同层级、不同部门在推动制度实施中的职责分工，形成「权责清晰、分工明确、约束有效」的责任架构；五是强化实施应用。基于研究和地方实践，形成面向现状与未来、适应不同区域特点、满足多用户需求的应用范式；六是建立保障机制，从科技支撑、能力建设、全民行动等方面，为制度实施提供全方位、多层次支撑保障。
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从地方实践到国家方案，一分部署，九分落实
2017年，在连云港等4个试点城市实践基础上，生态环境部印发了【「生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单」技术指南（试行）】，系统提出了生态环境分区管控方案编制的通用原则、内容、程序、方法和要求。
如今，历时8年，终于实现由地方实践到中央制度的飞跃。一分部署，九分落实。地方是开展生态环境分区管控的主阵地，如何确保各地区、各部门在政策指导下有效推进生态环境分区管控至关重要。
以四川为例，四川省是生态环境部确定的生态环境分区管控方案编制工作先导省，省委省政府统筹谋划，高位推动。作为主要技术支撑单位，四川省环境工程评估中心从2018年牵头开始探索编制生态环境分区管控方案，首批通过成果审核验收，形成一套四川经验在全国推广示范。新京报零碳研究院从四川省生态环境分区管控方案编制及实施的技术支撑单位四川省环境工程评估中心的总工程师廖嘉玲处得知，四川省运用生态环境分区管控成果支撑煤炭矿区规划环评审查的案例报给生态环境部，获评了优秀案例。
展望未来，【意见】也为地方带来新机遇。专注生态环境政策、区域规划环评等技术研究并参与多地生态环境分区管控方案编制实践工作的生态环境部华南环境科学研究所研究员张玉环对新京报零碳研究院表示，【意见】为华南地区绿色发展注入信心。华南地区生态环境特征多样、区域资源禀赋差异明显，作为改革开放创新发展的热点先导区域，多年的城市建设及产业经济活动带来了大气、水土、海岸、生态等众多区域热点生态环境问题及区域发展的不均衡，随着粤港澳大湾区和海南自由贸易港等国家战略的实施、环北部湾新一轮产业经济的发展，将带来区域的产业转型升级、空间布局优化和资源能源供需再配置，对生态保护和环境质量改善工作带来新的压力挑战。
【意见】的出台将有利推动区域产业优化结构调整过程中生态环境准入要求的落地，促动粤港澳湾区经济发达区域的生态环境质量进一步改善，提升粤东、粤西、粤北及琼桂地区产业绿色发展水平，强化华南地区陆海统筹污染防治和环境风险监管、保障区域水质安全。
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新京报零碳研究院研究员 陶野 任大明
编辑 白华兵 校对 柳宝庆 卢茜
