内蒙古自治区开鲁县建华镇种植户被要求交土地「增补承包费」一事，近日引起社会热议。4月23日，开鲁县发布通报称，村镇干部催收的「增补承包费」，是开鲁县新增耕地高效利用试点工作采取的处置方式之一；关于个别基层干部对待群众态度蛮横、言语粗鲁，开鲁县委已给予该镇党委副书记免职处理。
4月24日，开鲁县政府新闻办再次回应称，当地对较大规模的单独新增耕地地块的处置方式为，依据【民法典】第533条「情势变更」条款，由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理。
两份通报发后，此事舆论热度仍未平息，许多网民仍有疑问待解。新京报记者梳理了一些广为关注的问题，并采访农业界、法律界人士予以解读。
问题1
转租并「私自开垦耕种」合约吗？
开鲁县在4月24日的通报中提到，目前涉事地块由非本村人员张某柱为兴建奶牛养殖场租赁。据张某柱明确表示，该地块目前实际交由其兄张某林经营。双胜村委会与张某柱于2004年3月20日签订了5600亩荒沼草甸子土地租赁合同，明确约定该地块用于兴建奶牛养殖场和用于饲草料种植；而承包户由于多年私自开垦耕种，其中的4650亩地块「国土三调」调查认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途。另外，经过了解，张某林已将其中大部分地块转租给别人经营，每亩每年租金700元以上。
北京万典律师事务所主任王卫洲表示，国家一方面鼓励将荒地变为耕地，但是承包人将土地用途进行改变是要经过相关部门审批的。而且，在这件事中，因为涉及的土地是农村集体土地，如果承包方和发包方在合同中已经约定该地块用于养牛和饲草料种植，并没有注明该地块有其他用途。假设承包方最终没有用于养殖场和饲草料种植，而进行了开垦耕种，还未获得村集体的同意，其可能涉嫌违约。
承包方的「转租」，合不合约？王卫洲表示，承包者若在未告知发包方的情况下将地又以每亩700块钱租金转给其他人经营，那可能属于违约行为。按照我国法律规定，承包方可以转包土地，但要满足和发包方此前签订的合同要求，另外二次转包也要取得发包方的同意，否则合同无效。但是根据最高人民法院【关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释】第十三条规定，如果发包方拖延表态的，不影响土地承包经营权转让合同的效力。
问题2
「 土地用途」变化合法吗？
中国农业大学法律系教授李玉梅认为，我国实行严格的土地用途管制，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准。如果原有土地是法律规定严禁开垦的草原，那行为人就会被限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任；如果构成犯罪的，依法追究刑事责任。
但是，如果原有土地是「四荒」土地，即指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式实行承包，依法签订的承包合同受法律保护。在同等条件下，本集体经济组织成员有优先承包权。承包人是本集体经济组织以外的单位或者个人的，要经过法定程序。
问题 3
谁应享有土地增值后的权益？
在本次事件中，「费用」是多方博弈的核心焦点。开鲁县在通报中称，在试点工作中，村集体考虑历史背景和现实情况，同意张某柱与本村集体经济组织成员同样适用每亩新增耕地收取200元有偿使用费的收费标准。承包户们则称：「我们在土地上改良了十几年，才把盐碱地变成水浇地。为什么还要再交钱？」
李玉梅认为，首先农村土地承包合同是受法律保护的契约性文件，如果双方按照法定程序，并在主体适格的情况下订立了承包合同，那么该承包合同就对双方当事人产生法律拘束力。承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，符合「四荒」资源「谁治理、谁管护、谁受益」的政策，切实保护治理开发者的合法权益，就要使其「四荒」地使用权受法律保护，这需要执法部门依法处理和打击各类损害、破坏、侵犯治理开发成果的行为。土地因为性能改良而发生了增值，并不影响承包合同本身的效力。
但是，耕地质量提升的背后原因值得探究。目前，我国很多地方都在推进高标准农田建设项目和全域土地综合整治项目，这些措施都会大大提高耕地质量。此案中并不清楚新增耕地及其土壤性能改良和承包人长期投入、国家项目支持的关系与贡献，哪个当事方对土地改良所做出的贡献大？这也是对这件事做出价值判断的重要考量因素。
她表示，值得注意的是，长期以来，我国通过法律和政策确保农村土地承包关系稳定，依法保障农民的土地财产权益。党的十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，并已经转化为法律明确规定。稳定的承包关系不仅有利于保护承包人的合法权利，也有利于激发农民对土地的投资信心，可以在长期的土地投入中获得回报，进而激励更多有能力的人投身农业发展，确保国家粮食安全。
问题 4
「情势变更」条款是否适用？
在本事件中，多位当事人提到了「情势变更」条款。【民法典】第533条规定，情势变更是指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。
「情势变更」条款是否适用？北京圣运律师事务所高级合伙人、管委会主任王有银认为，【民法典】第五百三十三条中适用情势变更原则需要满足以下两个条件，一是合同的基础条件发生了无法预见的、不属于商业风险的变化；二是继续履行合同对一方明显不公平。
他说，在本事件中，开鲁县人民政府要求适用「情势变更」原则的背景是政策文件导致了环境变化，即【国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见】【开鲁县促进农村牧区新增耕地高效利用指导方案】。「政策文件确实指出了当地在推进新增耕地确权登记颁证的基础上，探索开展高效利用试点。但上述文件并未明确如何开展，而人们在网上也查不到开鲁县所指出的【指导方案】。人们很难确定，当地政策的具体变化情况。因此，很难说当地的土地政策变化是否已经达到情势变更原则的适用条件。」他说。
中国法学会社会法学研究会理事何文杰向媒体表示，属于情势变更还是属于商业风险，需要参照合同约定变成可预见性、规则性以及产生后果的方面进行分析，如果荒沼草甸子地变成了水浇地，这不是因为国家政策的变化所致，也不是因为自然条件变化所致，而是承包方采取机械平整土地等方式努力经营的结果。那么对于荒地变水浇地，村委会应该有预期的，应该预见到而没有预见，这就属于商业风险。
问题 5
村集体土地 是否由镇政府处置 ？
李玉梅认为，这个问题有交叉性。一方面，属地乡镇政府承担着自治区新增耕地高效利用的试点任务，作为最基层的行政组织，在试点工作中也有行政职责。另一方面，按照法律规定，乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包合同管理。因此，镇政府既要承担试点工作任务，又是合同管理的主体，其行政管理职责与承包合同缔约方的民事权利存在一定的交叉。镇政府有权对承包土地合同的履行予以监督，防止耕地非农化、非粮化或者其他损害耕地现象的发生。但是，政府不是承包合同的缔约方，无权对农村土地的承包、变更或者解除直接做出决定。
王有银表示，我国【民法典】第三百三十七条以及【农村土地承包法】第二十七条都明确指出，承包期内，发包方不得收回土地。因此，村委会作为发包方不得强行收回土地，镇政府更无权支持村委会收回承包地。其次，根据【土地管理法】【土地管理实施条例】规定，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。而依据【土地管理法】规定，镇政府不具备办理农用地转用审批的职权，更无权作出征收集体土地的征收批复。
问题 6
政府 应扮演怎样 的角色？
李玉梅认为，政府应该做到依法行政，在执法过程中应当严格遵守法律规定，不能做出没有法律授权的事。在本事件中，执法人员强行扣押农机，需要考虑其是否具有法律授权并按照法定程序进行。「法无授权即为禁止」。此外，党政工作人员应该坚持以人民为中心的立场，执法人员在执法过程中坚守有法律和党纪的底线，尊重人并怀有社会的温度。
王有银认为，在土地承包纠纷中，政府应当主要扮演调解员的角色，负有协调处理的职责。依据我国【土地管理法】第十四条第一、二款以及【农村土地承包法】第五十五条规定，土地所有权和使用权争议，双方协商不成的，由乡、县人民政府处理，而因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。同时，【土地权属争议调查处理办法】第十四条第四项进一步明确，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理。
他介绍，如果单纯是农村土地所有权和使用权的争议，那么镇乡级政府或者县政府是有权直接作出处理决定的，如果涉事方对该处理决定不服，可以就该决定提起复议或者诉讼程序。因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包方发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于【土地管理法】第十六条规定的土地权属纠纷范畴。对此，政府只能作为调解人，化解承包方之间的矛盾，但无权直接作出处理决定。
问题 7
执法人员应注意哪些方面？
在「中国三农发布」视频中，有数位身穿执法制服的人将几位农户拦住，其中有一位执法人员说，「综合执法的人过来，将农机扣下。」王有银介绍，执法人员无权当场扣下农机。一方面，扣押农机不属于我国法律规定的，能够当场作出行政处罚的形式。根据我国【行政处罚法】第五十一条规定，只有违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，才能当场作出。另一方面，涉案人使用农机的行为不构成违法犯罪。
公安机关执法人员在制止违法行为的同时，有权当场没收相应的犯罪工具，但是在本事件中，承包方等村民明明已经拿出了合法的土地承包合同，证明了其本次春耕活动的合法性，可见执法人员缺乏当场没收农机的合法性。
王卫洲认为，这件事的启示在于，行政机关不应该抱有「走捷径」的想法，随意插手民事纠纷，法律纠纷的解决应该让合同主体通过司法程序处理。对土地承包合同争议来说，应当由合同双方协商解决，协商不成的可以申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。
新京报记者 赵利新
编辑 樊一婧 校对 李立军
