制裁：美国常态化的外交工具
经济制裁是美国维护其霸权秩序的有力武器。美国经济制裁的发展与演变历程，成为美国问鼎世界霸权并护持霸权地位的缩影。在大国竞争时代，美国主打「身份政治牌」，积极调动经济制裁工具，对中国的高科技产业进行严厉打压，中国经济因此遭受严重影响。如何应对美国对华经济制裁，是值得我们认真思考的重要问题。
特别感谢山东大学教授戚凯共同策划并组织了本期封面话题。以下是第一篇：【「制裁合众国」是如何形成的】。
——编者手记
随着全球地缘政治经济进入深度变革期，美国明确将俄罗斯和中国视为对现行国际秩序的主要「挑战者」，积极调动经济制裁工具，对中俄施加更大压力。迄今为止，数以千计的中国个人与机构被列入美国制裁清单。2022年乌克兰危机爆发以来，美西方国家更是对俄罗斯发起了声势浩大的经济制裁，引起国际社会的高度关注。相关数据显示，美国近四届政府发起的经济制裁数量持续增加，全球超过半数的低收入国家都被美国制裁的阴影所笼罩，美国已俨然变为「制裁合众国」（The United States of Sanctions）。回望历史，美国对外实施经济制裁由来已久。在不同时期，美国发起制裁的动机和手段各异，其演化历程也成为美国问鼎世界霸权并护持霸权地位的缩影。
位于美国华盛顿的财政部和商务部大楼已经成为美国经济制裁的「总指挥部」。图为美国商务部大楼。
两次世界大战时期的制裁：应对外部危机的权宜之策
美国对他国的经济制裁最早可以追溯到一战时期。一战爆发后，美国站在了协约国一方，开始配合英国发起对同盟国的经济制裁。1917年，美国国会通过【与敌国贸易法案】，限制与同盟国的贸易往来。美国司法部随后成立了外国财产保管办公室，并设立了外国资产保管人一职，核算同盟国政府及其公民的海外资产。二战爆发后，随着欧洲和亚洲战事不断升级，美国罗斯福政府对轴心国发起制裁。1940年，罗斯福援引【与敌国贸易法案】签署行政令，在财政部设立海外资金管制办公室，负责统计德国在美资产，并阻止德国使用海外资产为战争筹资。珍珠港事件爆发后，美国对德国的制裁全面加强，禁止向德国出口任何军事物资，并切断日本从东南亚获取石油等战略资源的渠道。
在两次世界大战爆发期间，美国虽然对他国发起了经济制裁，但它并不是经济制裁的「主角」，更多扮演一个「旁观者」和被动「参与者」的角色。在孤立主义的深刻影响下，美国始终将制裁作为应对外部危机的权宜之策。直到二战尾声，美国才转变为制裁的「主导者」。这也体现出美国从孤立主义走向国际主义，从英国手中接过领导资本主义世界「接力棒」这一客观现实。
冷战时期的制裁：展露出宏大的战略抱负
冷战期间，美国对苏联的经济制裁更明显地反映出其国际地位和战略目标的变化，对苏联发起制裁并非如两次世界大战期间出于防御性动机，而是展露出更加宏大的战略抱负，希望利用制裁施压苏联接受美国的领导。冷战时期，在遏制战略的部署下，美国主要以贸易制裁的方式，竖立起东西方之间「经济铁幕」。1949年，美国国会通过【出口管制法案】，要求对苏联的所有出口必须经由商务部新成立的出口管制办公室批准许可，并禁止出口可能用于军事生产的机械设备、电子元件等。此后，美国对苏联的出口管制始终根据美苏竞争的局势动态调整，尼克松政府还将出口管制作为与苏联战略武器限制谈判的筹码。20世纪80年代，美国更注重提升出口管制政策的有效性，平衡经济利益和国家安全需求。
这一时期，美国主导了西方国家对苏联的多边出口管制。1950年，美国联合西欧盟友启动协调对苏联出口管制政策的巴黎统筹委员会（巴统）。尽管各国在具体政策上难掩分歧，但在美国的领导下，巴统成员国基本能在对苏联出口管制政策的大方向上保持一致。
除了贸易制裁，美国还采取了霸凌措施打压一些社会主义国家自由支配海外资产的权利。朝鲜战争爆发后，美国财政部设立了外国资产控制处。古巴导弹危机爆发后，外国资产控制处升级为海外资产控制办公室（OFAC），主要收集朝鲜、古巴等国的海外资产信息，并予以冻结。
2022年2月26日，美国和欧盟等国家发表联合声明，宣布禁止俄罗斯的几家主要银行使用环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）国际结算系统。
后冷战时代的制裁：护卫「自由秩序」的工具
20世纪90年代以来，随着苏东剧变、冷战结束，美国长期面临的系统性安全威胁消散，一举成为「世界警察」。这一时期，美国经济制裁的对象更加广泛，分布在中东、亚太和非洲等地区，伊朗、伊拉克、朝鲜等都遭到制裁。美国制裁的政策目标也不局限于传统安全领域，而是拓展至防范地区冲突、防止核武扩散、打击反美政权等多种目标。美国希望利用经济制裁带来的压力，在全球范围内推广所谓的「自由、民主和人权」的价值观。此外，作为安理会成员中最具有话语权的国家，美国还力图推动安理会发布制裁决议，成为全球多边经济制裁的幕后主导者。
在制裁理念上，所谓的「聪明制裁」（smart sanction）逐渐成为美国经济制裁的指导原则。随着制裁范围和数量的拓展，全面制裁面临人道主义危机等政策困境。因此，美国开始精准选择制裁对象和选用制裁手段，注重依据清单发起制裁。1997年2月，美国商务部出口管理局发布「实体清单」，把可能扩散安全风险的实体列入其中，并要求向该清单中的实体出口产品需申请许可证。同一时期，财政部外国资产控制办公室正式启用1986年创设的「特别指定国民清单」（SDN List），并定期更新和修订。这两个清单成为美国经济制裁理念转变的重要标志，意味着美国可以更加准确地识别对象并对其发起制裁。
在制裁手段上，金融制裁成为美国最常用的手段。美国倾向于依托自身在国际金融体系中的不对称权力，采取冻结资产、限制交易等手段进行制裁。9.11事件后，美国国会通过的【爱国者法案】进一步强化了对财政部发起金融制裁的授权。财政部新成立的恐怖主义与金融情报局（TFI）负责追踪恐怖分子的全球资金链。财政部外国资产控制办公室的行政资源和组织规模也得到扩充，全面监控和防范恐怖主义组织及所谓的「失败国家」获取资金。
不仅如此，美国也常常对与制裁对象有交易往来的第三方发起次级制裁，极大拓展了制裁覆盖面，致使更多国家受到制裁牵连。例如在2005年，中国澳门汇业银行就被美国财政部判定为「帮助朝鲜开设多个账户进行洗钱」，禁止美国公司与其开展业务。
在后冷战时代，美国发起经济制裁的频率越来越高，不仅是为了应对所谓的国家安全威胁，还在于借经济制裁干涉他国内政，在全球推动所谓的政治民主化和经济自由化。经过长期的政策实践，位于华盛顿的财政部和商务部大楼已经成为美国经济制裁的「总指挥部」。
大国竞争时代的制裁：维护霸权秩序的手段
以2008年国际金融危机为起点，全球地缘政治经济进入深度变革期，美国逐渐将战略重心从反恐和管理地区冲突，转向应对大国竞争。美国明确将俄罗斯和中国视为对现行国际秩序的主要「挑战者」，积极调动经济制裁工具，对中俄施加更大压力。相关数据显示，在2010～2020十年间，商务部工业和安全局（前身为出口管理局，2002年更名）共将832个实体列入实体清单，较前一个十年增加了420%，制裁对象重点转向中国和俄罗斯，所涉行业主要为集成电路、人工智能等高新技术领域。
在亚太地区，美国对中国的高科技和战略性企业发起定点制裁。在奥巴马政府时期，美国强化了对中国的经济防范，并在特朗普和拜登执政时期转变为实际制裁行动。2018年以来，特朗普政府频繁以「危害美国国家安全」或违反美国制裁为由，对华为、中兴等中国科技类企业实施技术出口管制，并专设了关涉中国军民融合战略、香港问题等多个金融制裁清单。拜登政府则重点关注对华先进和高性能计算芯片、半导体制造设备等产品的出口管制，对华筑起「小院高墙」。尽管目前美国在对华金融制裁方面表现得较为克制，但仍会不断更新金融制裁清单，剥离投资于中企的美国资本。
在欧洲地区，美国对俄罗斯综合运用贸易和金融制裁，并在乌克兰危机爆发后大规模铺陈展开。根据美国财政部的统计，自乌克兰危机爆发以来，拜登政府两年内已经制裁了与俄罗斯相关的4000多个实体和个人，涵盖了金融、国防等重要行业的企业，以及俄罗斯政府高层、寡头精英。不仅如此，美国还借助西方盟友，构建起前所未有的对俄制裁联盟，形成了对俄强大的制裁攻势。美国通过贸易制裁和金融制裁的叠加使用，在供应链和资金链层面形成了对俄罗斯的综合打击，试图切断俄罗斯与全球市场的资金和贸易互动。
从美国对中国和俄罗斯的制裁看，由于美西方国家对中国的经济依赖程度远远超过俄罗斯，致使美国在对华制裁问题上表现得相对谨慎。然而，在中美博弈常态化的背景下，美国对中国的制裁力度或将持续增大。
一言以蔽之，从一战时期到大国竞争时代，美国在崛起为世界霸权并维护霸权秩序的历程中，一步步地将经济制裁从战时防御性武器转变为常态化的外交战略工具，并结合不同的时代背景和战略需求，调适经济制裁的动机和手段。如今的美国「制裁成瘾」，片面强调「美国优先」，试图借助经济制裁的大棒，推行单边主义和霸权主义。这不仅损害了他国的利益，更损害了美国自身的国际形象，动摇了国际秩序的根基，最终必将损害美国的长远利益。
作者为中国人民大学国际关系学院博士生
本文刊登在【世界知识】2024年第21期
原标题：【穆睿彤：「制裁合众国」是如何形成的】
来源：世知社
