制裁：美國常態化的外交工具
經濟制裁是美國維護其霸權秩序的有力武器。美國經濟制裁的發展與演變歷程，成為美國問鼎世界霸權並護持霸權地位的縮影。在大國競爭時代，美國主打「身份政治牌」，積極調動經濟制裁工具，對中國的高科技產業進行嚴厲打壓，中國經濟因此遭受嚴重影響。如何應對美國對華經濟制裁，是值得我們認真思考的重要問題。
特別感謝山東大學教授戚凱共同策劃並組織了本期封面話題。以下是第一篇：【「制裁合眾國」是如何形成的】。
——編者手記
隨著全球地緣政治經濟進入深度變革期，美國明確將俄羅斯和中國視為對現行國際秩序的主要「挑戰者」，積極調動經濟制裁工具，對中俄施加更大壓力。迄今為止，數以千計的中國個人與機構被列入美國制裁清單。2022年烏克蘭危機爆發以來，美西方國家更是對俄羅斯發起了聲勢浩大的經濟制裁，引起國際社會的高度關註。相關數據顯示，美國近四屆政府發起的經濟制裁數量持續增加，全球超過半數的低收入國家都被美國制裁的陰影所籠罩，美國已儼然變為「制裁合眾國」（The United States of Sanctions）。回望歷史，美國對外實施經濟制裁由來已久。在不同時期，美國發起制裁的動機和手段各異，其演化歷程也成為美國問鼎世界霸權並護持霸權地位的縮影。
位於美國華盛頓的財政部和商務部大樓已經成為美國經濟制裁的「總指揮部」。圖為美國商務部大樓。
兩次世界大戰時期的制裁：應對外部危機的權宜之策
美國對他國的經濟制裁最早可以追溯到一戰時期。一戰爆發後，美國站在了協約國一方，開始配合英國發起對同盟國的經濟制裁。1917年，美國國會透過【與敵國貿易法案】，限制與同盟國的貿易往來。美國司法部隨後成立了外國財產保管辦公室，並設立了外國資產保管人一職，核算同盟國政府及其公民的海外資產。二戰爆發後，隨著歐洲和亞洲戰事不斷升級，美國羅斯福政府對軸心國發起制裁。1940年，羅斯福援引【與敵國貿易法案】簽署行政令，在財政部設立海外資金管制辦公室，負責統計德國在美資產，並阻止德國使用海外資產為戰爭籌資。珍珠港事件爆發後，美國對德國的制裁全面加強，禁止向德國出口任何軍事物資，並切斷日本從東南亞獲取石油等戰略資源的渠道。
在兩次世界大戰爆發期間，美國雖然對他國發起了經濟制裁，但它並不是經濟制裁的「主角」，更多扮演一個「旁觀者」和被動「參與者」的角色。在孤立主義的深刻影響下，美國始終將制裁作為應對外部危機的權宜之策。直到二戰尾聲，美國才轉變為制裁的「主導者」。這也體現出美國從孤立主義走向國際主義，從英國手中接過領導資本主義世界「接力棒」這一客觀現實。
冷戰時期的制裁：展露出宏大的戰略抱負
冷戰期間，美國對蘇聯的經濟制裁更明顯地反映出其國際地位和戰略目標的變化，對蘇聯發起制裁並非如兩次世界大戰期間出於防禦性動機，而是展露出更加宏大的戰略抱負，希望利用制裁施壓蘇聯接受美國的領導。冷戰時期，在遏制戰略的部署下，美國主要以貿易制裁的方式，豎立起東西方之間「經濟鐵幕」。1949年，美國國會透過【出口管制法案】，要求對蘇聯的所有出口必須經由商務部新成立的出口管制辦公室批準特許，並禁止出口可能用於軍事生產的機械器材、電子元件等。此後，美國對蘇聯的出口管制始終根據美蘇競爭的局勢動態調整，尼克遜政府還將出口管制作為與蘇聯戰略武器限制談判的籌碼。20世紀80年代，美國更註重提升出口管制政策的有效性，平衡經濟利益和國家安全需求。
這一時期，美國主導了西方國家對蘇聯的多邊出口管制。1950年，美國聯合西歐盟友啟動協調對蘇聯出口管制政策的巴黎統籌委員會（巴統）。盡管各國在具體政策上難掩分歧，但在美國的領導下，巴統成員國基本能在對蘇聯出口管制政策的大方向上保持一致。
除了貿易制裁，美國還采取了霸淩措施打壓一些社會主義國家自由支配海外資產的權利。韓戰爆發後，美國財政部設立了外國資產控制處。古巴導彈危機爆發後，外國資產控制處升級為海外資產控制辦公室（OFAC），主要收集北韓、古巴等國的海外資產資訊，並予以凍結。
2022年2月26日，美國和歐盟等國家發表聯合聲明，宣布禁止俄羅斯的幾家主要銀行使用環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）國際結算系統。
後冷戰時代的制裁：護衛「自由秩序」的工具
20世紀90年代以來，隨著蘇東劇變、冷戰結束，美國長期面臨的系統性安全威脅消散，一舉成為「世界警察」。這一時期，美國經濟制裁的物件更加廣泛，分布在中東、亞太和非洲等地區，伊朗、伊拉克、北韓等都遭到制裁。美國制裁的政策目標也不局限於傳統安全領域，而是拓展至防範地區沖突、防止核武擴散、打擊反美政權等多種目標。美國希望利用經濟制裁帶來的壓力，在全球範圍內推廣所謂的「自由、民主和人權」的價值觀。此外，作為安理會成員中最具有話語權的國家，美國還力圖推動安理會釋出制裁決議，成為全球多邊經濟制裁的幕後主導者。
在制裁理念上，所謂的「聰明制裁」（smart sanction）逐漸成為美國經濟制裁的指導原則。隨著制裁範圍和數量的拓展，全面制裁面臨人道主義危機等政策困境。因此，美國開始精準選擇制裁物件和選用制裁手段，註重依據清單發起制裁。1997年2月，美國商務部出口管理局釋出「實體清單」，把可能擴散安全風險的實體列入其中，並要求向該清單中的實體出口產品需申請特許證。同一時期，財政部外國資產控制辦公室正式啟用1986年創設的「特別指定國民清單」（SDN List），並定期更新和修訂。這兩個清單成為美國經濟制裁理念轉變的重要標誌，意味著美國可以更加準確地辨識物件並對其發起制裁。
在制裁手段上，金融制裁成為美國最常用的手段。美國傾向於依托自身在國際金融體系中的不對稱權力，采取凍結資產、限制交易等手段進行制裁。9.11事件後，美國國會透過的【愛國者法案】進一步強化了對財政部發起金融制裁的授權。財政部新成立的恐怖主義與金融情報局（TFI）負責追蹤恐怖分子的全球資金鏈。財政部外國資產控制辦公室的行政資源和組織規模也得到擴充，全面監控和防範恐怖主義組織及所謂的「失敗國家」獲取資金。
不僅如此，美國也常常對與制裁物件有交易往來的第三方發起次級制裁，極大拓展了制裁覆蓋面，致使更多國家受到制裁牽連。例如在2005年，中國澳門匯業銀行就被美國財政部判定為「幫助北韓開設多個賬戶進行洗錢」，禁止美國公司與其開展業務。
在後冷戰時代，美國發起經濟制裁的頻率越來越高，不僅是為了應對所謂的國家安全威脅，還在於借經濟制裁幹涉他國內政，在全球推動所謂的政治民主化和經濟自由化。經過長期的政策實踐，位於華盛頓的財政部和商務部大樓已經成為美國經濟制裁的「總指揮部」。
大國競爭時代的制裁：維護霸權秩序的手段
以2008年國際金融危機為起點，全球地緣政治經濟進入深度變革期，美國逐漸將戰略重心從反恐和管理地區沖突，轉向應對大國競爭。美國明確將俄羅斯和中國視為對現行國際秩序的主要「挑戰者」，積極調動經濟制裁工具，對中俄施加更大壓力。相關數據顯示，在2010～2020十年間，商務部工業和安全域（前身為出口管理局，2002年更名）共將832個實體列入實體清單，較前一個十年增加了420%，制裁物件重點轉向中國和俄羅斯，所涉行業主要為集成電路、人工智能等高新技術領域。
在亞太地區，美國對中國的高科技和戰略性企業發起定點制裁。在奧巴馬政府時期，美國強化了對中國的經濟防範，並在杜林普和拜登執政時期轉變為實際制裁行動。2018年以來，杜林普政府頻繁以「危害美國國家安全」或違反美國制裁為由，對華為、中興等中國科技類企業實施技術出口管制，並專設了關涉中國軍民融合戰略、香港問題等多個金融制裁清單。拜登政府則重點關註對華先進和高效能計算芯片、半導體制造器材等產品的出口管制，對華築起「小院高墻」。盡管目前美國在對華金融制裁方面表現得較為克制，但仍會不斷更新金融制裁清單，剝離投資於中企的美國資本。
在歐洲地區，美國對俄羅斯綜合運用貿易和金融制裁，並在烏克蘭危機爆發後大規模鋪陳展開。根據美國財政部的統計，自烏克蘭危機爆發以來，拜登政府兩年內已經制裁了與俄羅斯相關的4000多個實體和個人，涵蓋了金融、國防等重要行業的企業，以及俄羅斯政府高層、寡頭精英。不僅如此，美國還借助西方盟友，構建起前所未有的對俄制裁聯盟，形成了對俄強大的制裁攻勢。美國透過貿易制裁和金融制裁的疊加使用，在供應鏈和資金鏈層面形成了對俄羅斯的綜合打擊，試圖切斷俄羅斯與全球市場的資金和貿易互動。
從美國對中國和俄羅斯的制裁看，由於美西方國家對中國的經濟依賴程度遠遠超過俄羅斯，致使美國在對華制裁問題上表現得相對謹慎。然而，在中美博弈常態化的背景下，美國對中國的制裁力度或將持續增大。
一言以蔽之，從一戰時期到大國競爭時代，美國在崛起為世界霸權並維護霸權秩序的歷程中，一步步地將經濟制裁從戰時防禦性武器轉變為常態化的外交戰略工具，並結合不同的時代背景和戰略需求，調適經濟制裁的動機和手段。如今的美國「制裁成癮」，片面強調「美國優先」，試圖借助經濟制裁的大棒，推行單邊主義和霸權主義。這不僅損害了他國的利益，更損害了美國自身的國際形象，動搖了國際秩序的根基，最終必將損害美國的長遠利益。
作者為中國人民大學國際關系學院博士生
本文刊登在【世界知識】2024年第21期
原標題：【穆睿彤：「制裁合眾國」是如何形成的】
來源：世知社
