當居民不是產權人，無權成立業委會，無權選聘物業公司，沒資格參與小區公共事務的管理時，該怎麽辦呢？這是上海老公房居民面臨的困境。
無權訴苦，法律空白
瑞金二路街道地處上海中心城區，梧桐掩映，老房林立，透著深厚的歷史人文底蘊。
但優雅街區的另一面，則是不成套房屋比例為黃浦區最高，大多是缺少管理手段的老公房：該街道的66個小區中，只有9個為商品房，50個為老公房，小部份為私房。街道約80%的地塊位於上海衡復歷史文化風貌保護區，平時的老房維修必須嚴格遵守風貌區的規定，不能擅動。
「老破小」多、設施不完善、不能擅動等，街區治理挑戰之大已無須贅述，但最大的難題不在這些煩瑣的現象本身，而是背後更深層的法律空白——老公房意味著，占街道最大比例人口的居民不是「業主」，而是「承租人」。
上海市金源方程式律師事務所合夥人、漁陽裏居民區法律顧問王德傑解釋，與商品房不同，瑞金二路街道老公房裏的居民為長期「承租人」，公房的權利人為上海市盧灣公房資產經營管理有限公司，前身是人們俗稱的「房管所」。居民沒資格成立「業委會」，更不可能「選聘物業公司」。
這批老公房的物業公司上海永嘉置業，相當於在幫國家打理房屋租賃事宜，這個「房東代表」在老百姓眼裏是可以「一言堂」的。
「阿拉‘紅卡’（公房租賃憑證）不好跟‘綠本本’（房地產權證）去比。」「公房裏住著，哪能要求忒高。」這是公房老一輩居民的「口頭禪」。
如今，伴隨著人們對城市美好生活的向往更加強烈，居民對生活環境提出了更高要求。當公房小區碰到公共廚衛矛盾、停車矛盾、樓道堆物、綠化改建、晾曬等諸多難題時，除了讓居委會幹部像「救火隊長」般一個個調停解決，還有沒有更加制度化、專業化的方式？
答案是有。
2019年起，在上海市金源方程式律師事務所主任金纓帶領的律師團隊參與下，瑞金二路街道聯手上海市盧灣公房資產經營管理有限公司，試點開展自治家園專案，成立了「公房小區自治家園執委會」。
在「執委會」中，公房出租人即「房東」將物業服務監督管理權適當讓渡給公房承租人，賦予承租人更多的管理參與權。透過成立「議事大會」和「執委會」，由此引導居民從社區治理的「旁觀者」轉變成「參與者」「監督者」，努力營建共治、共享的美麗家園。
拆浴缸有多難
「執委會是什麽？和業委會有啥區別？」胡阿姨是永嘉居民區的居民，在公房小區住了大半輩子。最初聽說執委會時，她是懵的。
其實，執委會的選舉方式和業委會一樣，但人員構成略有不同。居民們票選出4位元居民代表，其中一位擔任執委會副主任。但執委會主任必須由公房出租人委派。主任作為公房出租人的代表，擁有一票否決權。
為什麽這樣設計？
金纓解釋，從法律角度說，是房東讓渡了自身部份權利給居民，才讓居民可以參與小區治理。居民的意願最終不能損害房東權益，不然就可能形成四票對一票。所以為了保障房東權益，不僅執委會主任由房東委派，並且在關鍵時刻他可以行使一票否決權。
此外還有兩個細節與業委會不同：一是執委會沒有完全主體資格，對外它需要依附公房出租人；二是執委會委員未必手握「紅卡」，資格範圍比業委會更廣。比如，在一些執委會中有商鋪店主，也有公房同住人等被票選為委員，多元主體共同參與公房治理。
胡阿姨坦言，她被票選為執委會副主任時，壓力很大。自己究竟能為公房小區做些什麽，起初她也摸不著頭腦。
當時恰逢小區大修，希望廣泛聽取居民意見，新成立的執委會立即派上了用場。大家的意見集中在一點：合用衛生間矛盾特別突出。
合用之麻煩已不言而喻，更麻煩的是，每一間老衛生間裏都配有一個破破爛爛的浴缸。陳舊的浴缸不僅占地方，而且對老人跨進去洗澡造成巨大障礙。
「長期以來，合用衛生間的浴缸不能想拆就拆，居民積怨已久。」胡阿姨解釋道，公房的公共部位，也相當於房東的資產，不能輕易動。所謂牽一發而動全身，這裏動一家便牽動全小區。
利用這次整體大修，分割衛生間、拆除浴缸的方案得到同意。卻沒想到更大的麻煩接踵而來。
合用衛生間只有一扇朝南的窗戶，居民原以為可以均分，卻未想到歷史保護建築的外墻立面不能這樣分割。方案是衛生間一拆為二，一間有窗、一間全暗。分到全暗的家庭自覺吃虧，堅決不同意。
執委會牽頭居民群策群力，大家後退一步，提出能否朝北開窗？結果依然不符合歷史保護建築的規範。雙方僵持不下，房屋大修就此停頓。
執委會委員自己也是居民。居民與居民之間都是「自己人」，對立意識沒那麽強。胡阿姨在日常鄰居間的「嘎訕胡」中，就時不時地夾帶說服工作。
她說，單獨一間衛生間，不用再排隊等著用，自己想上多久就上多久，也不用照顧別人家，從此方便很多。而且不會再有用水矛盾、打掃矛盾等，生活質素大大提高，總比現在完全不改好得多。
鄰居們思想逐漸松動。此時，一位黨員居民自告奮勇，「紙上談兵沒用，要不先改我家的衛生間，做個樣板房給大家看」。樣板房出來時，沒有居民報名參觀，嘲諷的聲音不少，有人嫌棄道，「墨墨暗，有啥看頭」。但胡阿姨知道，有些拒絕參觀的居民其實私下都去看過，覺得「還可以」，嘴硬而已。契機來了。
最終，在街道、物業公司、執委會和居民們的多輪溝通與協商下，合用衛生間分割順利推進。17個衛生間分割後，35戶受益。
修剪銀杏，修出幸福感
「我們也不想一言堂，一口回絕居民訴求，不然矛盾太激烈了。」上海市盧灣公房資產經營管理有限公司物業部經理淩程說，「但沒辦法，我們有我們的流程」。
成立執委會，多方共治，緩解矛盾，房東也樂意，這就有了創新治理的前提。
過去，居民們很難理解，為什麽每次提出需求，物業的通常回復是「要向上級打報告申請」。
實際上，正如批次拆除浴缸那樣，公共空間牽一發而動全身，居民一個個去溝通，只能代表一戶之需，物業很難表示同意。
一些居民一怒之下，常常打電話到「12345」投訴。但公房的物業公司主要工作是「保基本」，在居民平時只出低廉的租金和基本費用的情況下，物業公司只能保障房屋不破損、各項設施正常使用，無法像商品房小區物業一樣，透過一些專項資金進一步提升、最佳化小區公共空間，那就屬於額外投入了。
所以，一些事項在商品房小區並不復雜。但到了公房小區，幾乎沒有渠道。即便物業公司願意去做，個人意見也無法納入流程。居民需要一個集體表達意見的規範渠道，與管理流程對接。
執委會的誕生，填補了這方面的空白。
胡阿姨如今積攢了點經驗，體會到執委會角色之重。「執委會最方便的不是在會議桌上議事。我們與居民面對面，形式不叫溝通，而是聊天，聽到真話。同時，我們作為居民代表，形成集體意見，可以更好地與物業有效溝通。」
「80後」宋穎穎最近對執委會的「橋梁作用」深有體會。她是長樂邨自治家園執委會委員、錦江居民區居民。這幾日，她沒有睡過一天好覺，早晨睜開眼，就開始忙個不停。
長樂邨地處「梧桐片區」，時不時出現在包括【繁花】在內的多部上海題材影視劇中。老洋房在成片銀杏樹中若隱若現，成為網紅打卡區。
對遊客而言，銀杏風貌獨特，但對住在這裏的「72家房客」來說，高大的樹冠遮擋了老房子不多的陽光。有些窗戶被遮得嚴嚴實實，不留一絲光照。冬天大風刮起時，有的窗戶會被樹枝剮蹭，發出恐怖的聲音。
最近正逢小區綠化翻新，居民們紛紛提出，能否減少銀杏。如果這來自個人訴求，那當然很難被采納。但好在有了執委會。
代表居民集體意見的執委會，聯系居委會、物業公司、居民區法律顧問等，一起商討。砍樹是不可能的，物業公司與有關部門溝通後得到回復，修樹有技術規範，銀杏不能剪頭，不能削減高度，但側枝可適當調整。
宋穎穎一邊從管理部門角度向居民解釋，銀杏不是想剪就能剪，物業還需要打報告申請修剪資金。一邊又作為居民告訴大家，物業已經聯系了修剪員，哪戶想修剪哪棵樹，一一報名提出。
修剪當日，每戶人家親自到場、執委會人員全程陪同，現場與修剪員溝通。
如此「每戶客製式」修剪，讓宋穎穎忙得馬不停蹄，但看到居民們滿意度提升、幸福感提升，她感到十分高興。
她還在微信群裏作為居民代表，反過來對物業公司表示感謝。由此拉近雙方的距離。
而如今，執委會就是雙方的「緩沖帶」和「橋梁」。一群真正住在這裏，對環境感同身受的居民代表，表達全體承租人的意見，大家一起手牽手。不僅事情辦成了，居民與物業、職能部門之間對立情緒也少了。
形成公約，防患於未然
經過5年的摸索，瑞金二路街道辦事處副主任毛洪波把「自治家園執委會」分成幾個階段。
1.0版，福元小區、國泰公寓首先試點。透過讓渡物業管理監督權、公共區域使用權，為公房小區探索出一條「社區共同體」的基層治理新路徑。街道委托專業律師團隊全程指導參與，並由居民區黨員社工擔任執委會黨建工作聯絡員，引導設定公共議題，化解矛盾糾紛。
在城市更新過程中，街道黨工委結合房屋大修、小區微更新，指導居民區黨總支進一步推廣公房小區執委會模式，繼續在金谷邨、漁陽裏、南昌路168弄3個小區推廣，由此誕生了2.0版。
2.0版不再局限於一事一議。比如執委會形成【住戶守則】，探索制定【裝修管理公約】，協同綜合網格工作站、物業公司、居委會，實施房屋裝修登記報備—事中監管—銷項歸檔全流程管理。更多矛盾糾紛得以化解在「萌芽」階段，解決在未發之時。
2023年，街道黨工委以公房小區大修為契機，在長樂邨、陜南邨、樂安坊、和合坊、人民坊和瑞金二路48弄6個小區打造3.0版。
3.0版走向更加精細化的治理模式。街道以微網格作支撐。同時，管理部門的響應速度也受到執委會的監督。
針對公房小區出租率高的特點，街道探索制定了【外來人口管理守則】，指導相關執委會梳理涉及房東、中介（二房東）、租客的權利義務和對周邊居民可能造成的影響，以公約的形式告知每一位租住在此的人，共守公約，共享美好家園。
「我們已經意識到，執委會要發展下去，需要進一步提升和改進。」一位自治家園執委會成員說，「比如有些公共事務，事先要形成守則、公約。我們需要來自更多部門的支持，不能光靠執委會單打獨鬥」。
如今，隔壁一些沒有執委會的公房小區主動提出成立執委會。而頗有經驗的執委會，更加主動提出一些想法。
比如，漁陽裏小區，每逢大團參觀，遊客們從居民晾曬的衣服下經過。居民自己覺得不好意思，透過執委會提出，如果有重要參觀活動，希望提前發在群裏通知，居民先把衣物收起來，創造一個美好的參觀環境。
比如，長樂邨成為網紅打卡地後，居民也為自己土生土長的地方感到自豪，並不想一律阻止遊客拍照，反倒在執委會的牽頭下，主動提出設計一條「長樂邨City Walk」路徑，讓這裏的文化和歷史故事被更多人知曉。如今，每周五下午，長樂邨居民定期召開議事大會，共同協商文旅參觀方案。
「這就是我願意在執委會工作的原因。」宋穎穎說，「我在長樂邨土生土長。我心目中向往的社區環境、鄰裏關系，應該是和諧美好、美美與共的。我願意為創造這樣的生活環境，貢獻一份力量」。
專家對話
記者問：實際上，老舊小區如何解決矛盾和糾紛，媒體多有報道。但這個專案的特別之處在於，以法治思維填補空白。當時怎麽會想到這一步？
上海市人大代表、上海市金源方程式律師事務所主任金纓回答：起初也是被問題所逼。我們的團隊擔任黃浦區一些居民區的法律顧問，發現公房小區的老百姓需求一點兒不比商品房小區少，但解決路徑沒有商品房小區多。
解決不了怎麽辦？公房居民去打「12345」投訴。作為律師，我們經常介入各類具體而又復雜的糾紛中。大家逐漸意識到，公房小區缺少「業委會」這樣的機制。
從法律角度思考，成立執委會的依據在哪裏？我們的辦法是一方面由房東（公房公司）讓渡一部份權利給居民，讓居民雖無「業主之名」，但可行「業主之實」。另一方面，為了限制居民權利濫用，賦予擔任主任的公房代表一票否決權。
有了執委會後，解決問題的角度不一樣，律師指導的路徑也不一樣。我們不再是一個個協調矛盾、一次次提供法律咨詢，而是根據居民共同需求、共同問題，進行事前指導，提前規避矛盾，甚至共同參與設計一整套規則。
記者問：從法律意義上剖析，這一創新模式的價值是什麽？
金纓回答：公房小區有幾個難題：物業公司管理難、居委會牽頭難、百姓集體表達意見難。
現在，把公房小區納入法治範疇，以成立「公房小區自治家園執委會」為抓手，透過制定【章程】【議事規則】【選舉辦法】【發起人公告】等，從法律層面確保符合【中華人民共和國民法典】中所有權的處分權和委托授權內容，實作了法治先行。加之透過黨建引領，制定標準，創新糾紛化解機制，走出了一條「公房小區自治」的新路。
在此過程中，我們構建了權責清晰的法理體系，形成「一方指導、三體執行」的工作體系。比如搭建「議事平台」，構建了有章可循、有程可循、有跡可循的精細化工作格局。引入「治理共同體」，構建「公房公司+小區議事大會」雙主體參與社區管理的新路徑。
公房小區的問題，如果最後都推給物業、推給居委會，效果並不好。人民城市人民建，需要人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享，世世代代生活在此的老百姓，讓公房管理向公房自治轉變。
記者問：創新模式的過程中，有沒有遇到一些阻礙？
金纓回答：成立的過程比較順利。但實際執行中會碰到問題。
比如國泰公寓的停車公約在執行過程中，有人不接受，故意把車子堵在弄堂門口，挑戰管理規定。接警民警覺得車子堵在街邊影響通行當然不對，但小區停車矛盾仍需要協商解決。其實這個停車公約是大家表決透過的，同樣具有法律效力。
現在，我們團隊的律師在參與社區規約的協商時，都會建議邀請社區民警一起參與。軟法也需要硬治理，居民們以協商議事方式表決透過的，如【住戶守則】等，更需要得到公權力的支持和維護。
記者問：您曾經提到，這套創新模式，不僅可在公房小區復制推廣，還能對當下加快發展的保障性租賃住房管理有所啟迪？
金纓回答：是的，根據上海市政府【關於加快發展本市保障性租賃住房的實施意見】，之前俗稱的「公租房」，已經統一納入保障性租賃住房管理。從法律上看本質都是公有租賃住房，只是租賃期限不同，準入條件不同。當下，保障性租賃住房發展時間還不長，但是到了一定時間，就會引發類似的治理矛盾。
目前，公有住房管理在法律上還是空白，期待相關法律法規早日出台的同時，我們也可以繼續探索公有住房的自治模式，做出一套「上海樣本」。
（原標題：【繁花】中的上海老洋房看起來美，住起來難題多，如今有望破解）
