4月10日，歐盟委員會釋出了最新版關於所謂「中國市場扭曲」的報告（report on state-induced distortions in China’s economy），這是繼2017年關於「中國市場扭曲」報告的最新版本，長達700余頁。報告主要結論包括：中國在諸多領域貫穿「市場扭曲」政策，如宏觀計劃制度和扶持國企等；實行生產要素「扭曲」，如對土地、原材料、勞動力等的「歧視性」分配和獲取等等。面對這份歧視性報告，中國商務部當天進行了反駁，認為這是對中國政策、市場環境和經濟制度的再次歪曲解讀，是為後續采取歧視性反傾銷做法制造借口。
盡管這只是一份關於中國市場情況的研究報告，並非歐盟具體對華政策，但畢竟由歐盟所頒布，它所反映出來的歐盟對華經貿立場及背後包含的歐盟政策趨勢值得高度關註。
歐盟試圖用「一勞永逸」的辦法取代「打地鼠」
最近兩年來，歐盟在對中國進口商品和投資所進行的反補貼調查的積極性陡然上升。譬如，2023年9月，歐盟啟動了針對中國電動汽車對歐出口的反補貼調查；2024年3月，歐盟依據【外國補貼條例】（FSR），對中國出口歐盟的移動升降作業平台（Mobile access equipment）發起反補貼調查；4月，又對中國在歐盟五國的風力渦輪機供應商發起調查等。據報道，最近2個月內，歐盟就對中國企業發起了4起調查。
頻繁而加速的對華反補貼調查反映出歐盟對華經貿交流的保護主義色彩日益濃厚。如今，在進行頻繁對華反補貼調查之際出台中國「市場扭曲」報告，可能是為歐盟采取更有效和更具威懾力的對華經貿措施奠定基礎。
頻繁的逐案調查存在明顯缺陷：第一，它容易引發歐盟市場的內部爭議。比如對中國電動汽車的反補貼調查引發了德國企業界的憂慮和部份反對。如果能有一項超越逐案調查的政策措施，相當於在調查前達成了一項針對中國市場的普遍性原則性內部共識，這容易減少成員國間爭議。第二，容易引發中歐雙邊爭議。每一次逐案調查總會引發新的雙邊沖突，這會給歐盟帶來額外的外交成本。第三，效率不高。逐案調查意味歐盟需就每一項調查的起因做全面調查和對外說明，耗時耗力。
有鑒於此，歐盟委員會執行副主席兼競爭專員馬格麗瑟·韋斯塔格（Margrethe Vestager）今年4月坦言，逐案調查意味著在「打地鼠」，歐盟需采取更系統的方法。這意味著，歐盟已經在考慮用一種一勞永逸的方法代替逐案調查，並取得和逐案調查同樣甚至更大的對華威懾效果。
透過上述「市場扭曲」報告的出台可以合理推測，歐盟將可能用一項專門處理與中國經貿關系的原則來處理競爭問題。即將中國在法律上和政策上定位為具有嚴重「市場扭曲」的非市場經濟國家，來為後續所有對華反補貼調查奠定理論基礎。
歐盟一旦在法律上而且在政策上將中國定位為「市場扭曲」國家，那麽它就無需在逐案調查前進行合法性闡述，也將減少內部協調，並帶來新的好處，包括：第一，以理論取代事實調查，提升對華經貿政策的靈活性。上述有關「市場扭曲」報告的一個顯著特征就是，它完全基於中國的法律和政策文本來判定中國市場情況，但這種研究方法具有顯著缺陷，它並不能真正對映和反映中國市場真實面貌。然而，如果歐盟這樣輕易地從理論、法律和政策上界定中國市場的所謂「扭曲性」，也將能很容易、靈活地開展反補貼調查並形成對華威懾。第二，以法律形式取代單項行動。如果將中國在理論上定位為「市場扭曲」國家並由此制定可能的對華反補貼一攬子政策，就會使法律和規則取代逐案單項行動，這會省去諸多細節的調查，節省歐盟資源，也能提升反補貼調查的效率。
因此，中國需高度警惕歐盟這種試圖「一勞永逸」的嘗試，並因此形成對中國市場的長期威懾，為歐盟靈活對待中國市場提供機會。如果成真，這將是歐盟對華經貿保護主義的系統化，是保護主義的質的提升。
警惕歐盟用政治判斷代替事實判斷
不管歐盟有沒有計劃在對華保護主義問題上走得更遠，但透過上述報告可以看出，歐盟正在用一種更系統的方式看待中國市場和中歐經貿關系。換言之，當中歐經貿關系出現嚴重矛盾時，歐盟正在用超越經貿關系的眼光來看待這個問題，這一眼光就是「政治的視角」。歐盟將中歐經貿關系沖突的根源歸結為「制度差異」，因為報告暗示所有的「扭曲」來自中國的國家意誌。
從此邏輯出發，歐盟最終可能會將對中歐間經貿關系矛盾的抱怨轉換為對中國的質疑，並由此為解決中歐經貿關系中的技術性沖突帶來新的挑戰。若歐盟以政治視角看待中歐經貿關系，就可能以政治方式解決雙邊經貿沖突，而不是依賴技術性或專業性手段。就此而言，就像它可能用理論並從而用法律和政策取代逐案的事實調查一樣，歐盟可能會用政治判斷代替事實判斷。這對歐盟的好處就是它無須作過多細節的了解，尤其是對中國市場的了解，只要對中國商品在歐盟市場的影響力作出判斷，就能斷定中國企業是否違背歐盟反競爭原則。
這意味著，歐盟不再需要對中國市場做更詳細的調查，比如無需關註中國商品相對廉價的復雜原因，只要在政治上斷定中國是系統的所謂「市場扭曲」國家，那麽物美但價廉的商品就成了反補貼調查的潛在物件。
然而，這種用政治判斷代替詳盡事實調查的做法終究是不合理甚至是完全錯誤的。對於價格低廉是否基於國家補貼的判定需要排除更多因素的幹擾，比如完善的產業鏈帶來的規模效應、低成本的勞動力價格，或技術發展帶來的成本減少等等。盡管這種做法在邏輯上錯得離譜，但不排除歐盟會運用這種方法來應對與中國經貿關系的可能性。
歐盟脫離WTO規則的傾向或將帶來更多混亂
時隔七年之後，歐盟再次釋出對中國經濟所謂「嚴重扭曲」問題的研究報告，實際上是在嘗試使用不同於世貿組織（WT0）協定所允許的傾銷計算方法判定中國出口企業的傾銷振幅。
就像中國商務部所指出的那樣，世貿組織規則並不存在經濟「嚴重扭曲」的概念和標準，事實上也不存在「非市場經濟」的定義。那麽歐盟用「市場扭曲」等概念，並由此可能采取相關的後續行動，包括潛在的系統性對華經貿手段的設計，將意味著歐盟對華經貿政策會超越世貿組織規則，脫離多邊主義平台所形成的共識，而采取單邊主義手段。
然而，單邊主義的對華經貿政策的運用會給中歐關系帶來諸多潛在挑戰，一是，雙方將很難達成取得共識的有效途徑。如果脫離多邊主義達成的共識，那麽中方也會被迫從兩個方面加以應對——繼續運用世貿組織給予中國的合法權益進行辯護；或以自衛方式做出辯護，這一辯護可能脫離世貿組織的定義。
無論如何，歐盟的單邊主義做法會給中歐關系帶來更多未知挑戰，並使雙邊經貿關系乃至整體關系更加復混成，而且會高度擾亂世界經濟秩序，使國際經貿交流處於更加無序的狀態中，並自然地加重全球貿易保護主義色彩。
「去風險」完成後中歐都會面臨潛在不利後果
從更宏觀的角度來看，歐盟目前所采取的高頻率對華反補貼調查及對華市場的錯誤理解，是以維護「公平競爭」為借口所進行的保護主義的一部份，而保護主義的目的是完成對華經貿「去風險」的狀態。
如果歐盟在反補貼調查的基礎上進一步采取更為激進的一攬子政策手段，使得對華保護主義不僅表現為個別行動，甚至表現為政策乃至法律化和理論化，那麽「去風險」的速度將會加快，尤其在維護其所謂「市場安全」方面。
值得補充的是，「去風險」政策不單純出於歐盟在俄烏沖突發生後對華產業鏈依賴的安全性擔憂，事實上主要出於維護產業鏈優勢的目的。對雙邊關系而言，無論中歐雙方都需要高度警惕「去風險」完成之後的挑戰，而不僅僅是這個過程所帶來的挑戰。從中國來看，一旦歐盟對華經貿「去風險」基本實作，即對華在敏感、關鍵和高科技行業和領域的產業鏈依賴去除之後，對中國和中歐關系將帶來潛在的巨大威脅，這包括：
第一，歐盟在經濟上與中國出現高度和可能無序的競爭。如果「去風險」對歐盟而言成為事實，剩下的不具備風險的「相互依賴」當然能維持和進一步推動雙邊經貿合作，但被去除的部份將成為雙邊高度競爭的領域，而這些領域在一定程度上將決定各自在國際經濟體系中的地位。因此，「去風險」的完成最終會帶來高度的雙邊經貿競爭，尤其是在第三方市場的競爭，並由此引發國際地緣政治競爭。
第二，歐盟會在政治上采取更為強硬的對華立場。目前的雙邊經貿互賴關系是雙方在政治爭議上相對克制的最大因素。一旦這一要素被移除，歐盟對華政治上的挑戰將會加劇，這會沖擊雙邊整體關系。
第三，對中國而言，需要高度警惕未來產業空心化的潛在挑戰。盡管目前中國看不出產業空心化的跡象，甚至討論這一話題尚屬杞人憂天，但歐盟的對華經貿政策值得提早關註。
因此，在繼續強調對外開放和「走出去」的同時，中國需要高度關註核心和關鍵產業在國內的保留，在拓展開放的同時註重開放的質素。為此，中國企業在歐盟「去風險」政策脅迫下，既要尋求新的發展機會，也要註重維護國家利益。化危為機的辦法就是透過擴大對歐綠地投資以規避各類「去風險」政策帶來的挑戰的同時，透過投資來實作中歐經貿關系的新的「捆綁」，促進核心產業在中國的發展，加速中國產業的升級，避免產業「空心化」。
如何與具有重商主義傾向的歐盟重塑中歐經貿融合？
重商主義作為國家工業化早期的保護主義理論，在冷戰終結後的全球化時代本應不再具有大規模采用的理由和條件。各國經濟，包含各國資源稟賦已經相互犬牙交錯，一榮俱榮，一損俱損。然而，歐盟作為一個註重對外開放的世界重要經濟體，如今在對華經貿關系上不斷祭起保護主義大旗，無異於在國際局勢急劇變動背景下實施新的重商主義，以維護「公平競爭」為名「保護」歐盟市場免於來自中國的競爭，這無論從理論上還是實踐上都是不理性與不合時代的反應。
當然，目前中歐間市場競爭日益激烈，但競爭是國際經濟關系中的常態，尚且中歐間經貿互賴關系將會持續存在，這有利於雙方市場。對雙方而言，如何在歐洲日益強烈的重商主義情緒下重新融合中歐經貿關系，使之良性發展，有幾點值得關註：
第一，目前中歐經貿關系已形成某種「高位競爭」態勢。
中國自改開以來發展至今，已成為國際經濟體系的主要玩家之一，這也直接體現在中歐經貿關系中。如今，中國和歐洲在經濟領域已形成較大程度的「高位競爭」態勢。一是在價值鏈高端的競爭。中國正在盡力實作全面的產業升級，在某些領域（如電池、航空、人工智能等）已達到價值鏈高端，這與歐洲的稟賦優勢存在高度重合。二是在多領域的高強度競爭。中歐在某些領域的競爭十分激烈，譬如芯片或新能源領域的競爭。三是整體性競爭。中歐經貿關系在一定程度不是零星、個別領域的競爭，而正呈現出全方位競爭態勢，表現為包括產品競爭，也包括規則，是整體性的全方位的競爭。
第二，目前中歐經貿關系「相互依賴」狀態與合作依然會長期延續。
無論歐盟如何看待中國，它對中國市場的需求將長期存在。理由在於：歐洲各國的福利制度需要物美價廉的中國商品；歐洲當前糟糕的經濟頹勢需要中國市場的幫助；中國繼續存在的巨大發展潛力，成為拉動和維持歐洲經濟繁榮的重要外部條件；歐洲對華經貿依賴的現實難以改變；歐洲需要繼續秉持開放和自由主義原則開展對外經貿關系，這不僅需要中歐經貿關系作為註腳，更需中國巨大市場來共同維護這些原則；歐洲在國際政治和治理領域需要與中國的合作，而相對良好的經貿關系是促進這些合作的基礎。因此，從長期來看，中歐經貿關系還會繼續保持較高的合作水平。
第三，中歐經貿關系需超越目前模式和結構，走向新的融合，要做到這一點，需從超越經貿關系的角度進行思考。
目前中歐經貿關系所面臨的挑戰已經不純粹是技術性和專業性問題，也不僅限於經貿領域之內，它很大程度上來自於經貿領域之外的諸多因素的刺激，比如中歐間政治關系或國際政治的影響。因此，只有從超越經貿關系角度著手，才能為改善和重塑中歐經貿關系提供新的思路。
一是，鑒於中歐經貿呈現「高位競爭」態勢，雙方有必要盡快完善各自內部有關對外競爭立法領域的協調與雙邊競爭方面的司法合作，實作規範化競爭。二是，解決經貿沖突的最終途徑，從歷史經驗看是雙方始終采用自由主義和開放立場，而不是保護主義。因此，如何確保雙方的開放性應成為相互討論的重要內涵。三是，真正推動世貿組織的改革及共同促進恢復其權威。世貿組織是雙邊協調失效後解決競爭沖突的最佳場所。因此，恢復和強化世貿組織的功能將對中歐經貿關系在正常競爭的國際環境中進行非常重要。在此，有必要透過世貿組織條款的改革進一步厘清有關人權和經濟發展間關系。顯然經貿交流中對人權的保護應成為核心條款之一，但如何讓此條款不成為單邊政治性保護主義借口，應成為重要議題。四是，雙方都應嚴肅考慮雙邊全面投資協定（CAI）的落地。盡管歐方認為目前這一考慮不切實際，但這種政治性的歇斯底裏正阻礙中歐經貿交流的良性發展。制度差異不是中歐投資和貿易自由化談判的阻礙，如果歐盟能和越南達成自貿協定，瑞士能和中國達成自貿協定，中歐間也能。政治性歧見不是歐洲部份人士阻撓投資協定落地的堅實理由。五是，共同推動國際格局多極化和促進國際社會的穩定。中歐共同致力於多極化這一共享的戰略目標將會自然推動雙方經貿領域的良性發展。而共同致力於一個良好的、穩定的國際社會的目標，將會促進雙方的政治互信，尤其將有利於建構中歐在更大的國際舞台開展經貿領域良性競爭的環境。
無論如何，歐盟的對華保護主義措施在未來可能會升級，以更系統、原則性和更高效的方式實施對華經貿領域的保護主義手段。但是，鑒於現實需要，中歐經貿關系還會繼續保持高水平交流，並尋求新的合作機會。在沖突與合作共存的今天，雙方有必要從超越經貿領域的視野去解決雙邊經貿領域的矛盾與沖突，並推動中歐整體關系良性發展。
（簡軍波，復旦大學中歐關系研究中心副主任、上海歐洲學會副秘書長）
澎湃新聞特約撰稿 簡軍波
(本文來自澎湃新聞，更多原創資訊請下載「澎湃新聞」APP)
