3月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發【關於加強生態環境分區管控的意見】（以下簡稱【意見】）。【意見】為構建和完善生態環境分區管控制度體系、推動生態環境分區管控工作提供了根本遵循，是新時期深入推進生態文明建設和美麗中國建設的又一項重要舉措。
【意見】錨定兩個時間節點目標要求：到2025年，生態環境分區管控制度基本建立，全域覆蓋、精準科學的生態環境分區管控體系初步形成。到2035年，體系健全、機制順暢、執行高效的生態環境分區管控制度全面建立，為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實作提供有力支撐。
為對【意見】內容進行權威解讀，了解【意見】指導下中國未來生態環境保護工作重點以及地方實踐。新京報零碳研究院近日專訪了參與【意見】起草以及多地參與生態環境分區管控方案編制實踐工作的專家學者。
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【意見】是一次成功的管理制度「空間躍遷」
【意見】的出台對中國當前和未來的生態環境保護工作有深遠影響。北京師範大學環境學院教授李巍在接受新京報零碳研究院專訪時指出，【意見】的出台推動中國生態環境管理正式邁進與「新發展理念」相適應的新階段，美麗中國建設獲得了一項重要生態環境管理制度工具的支撐和助力。
他表示，這標誌著中國生態環境保護由水、氣、土等單要素治理向多要素綜合、多目標整合、多維度協同的系統管制轉變，預期管理和服務效能將進一步顯著提升；標誌著生態環境管理制度一次成功的向「空間躍遷」，拓展了以往偏重生態環境（品質）時間變化趨勢管理的模式和思路，透過統籌生態環境及其問題演化的空間差異化進一步提高了管控的針對性和精準性；標誌著中國生態環境源頭預防制度在環境影響評價（環評）基礎上的進一步提升和完善，環評不再「孤單」，生態環境源頭預防體系更加牢固和完善。
此外，李巍還表示，與國土空間規劃制度相互配合和協調，將有助於針對國土空間資源開展「用途」和「品質」雙重協同管控，提高國土空間資源開發利用的永續性，築牢國土空間資源的生態環境安全底線。由此，中國生態環境管理將加快進入以高水平分區管控服務美麗中國建設，生態環境資源多維度協同、時間變化和空間差異並重、功能品質效率全面統籌的新階段。
李巍指出，當前中國生態環境依然面臨挑戰，主要是源於生態環境資源等要素固有的空間異質性，疊加社會經濟發展階段及水平空間不均衡所導致的生態環境問題多樣性、差異性、復雜性，亟須從復雜系統管理理論出發建立更加綜合整合的生態環境管理手段來應對。
而【意見】恰恰回應了這些挑戰，李巍指出，可以用生態、環境、資源多維度統籌以及紅線、底線和上線「三線」劃定來支撐管控的綜合性和確定性；以生態、水、氣、土等多要素綜合分區以及與國土空間規劃的統籌協調來實作管控的系統性和協同性；以優先、重點、一般等三類管控單元劃分和差異化生態環境準入（清單）來提高管控的針對性和精準性。
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【意見】起草者告訴你，「三線一單」好在哪裏
全域覆蓋方面，目前全國共劃定4萬余個生態環境管控單元，包括38000余個陸域生態環境管控單元，實作陸域全覆蓋，以及2400余個近岸海域（海島）生態環境管控單元，未來要按照海洋環境保護法要求，進一步推動全部管轄海域範圍生態環境分區管控方案劃定，實作海域全覆蓋。
精準科學方面，目前全國構建了31個省區市和新疆生產建設兵團、143個片區、382個地級行政區及4萬多個單元四個層級的差異化管控體系，從管控汙染物排放、防控環境風險、提高資源能源利用效率等維度，明確不同空間尺度有針對性的準入管控要求，實作了國家宏觀戰略目標和管控政策的逐級分解和落地細化，未來要聚焦解決突出生態環境問題，進一步提升生態環境準入清單的系統性、針對性、協調性。
參與【意見】起草的生態環境部環境規劃院戰略規劃研究所副所長、生態環境分區管控研究中心主任、研究員於雷接受新京報專訪時表示，「生態優先，綠色發展」是貫穿整個生態環境保護工作的重要理念，也是生態環境分區管控工作堅持的基本原則之一。在實施套用層面，生態環境分區管控力求用「三線」管住空間、用「一單」規範發展，透過精準施策，把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內。透過加強對生態環境分區管控在政策制定、環境準入、園區管理、執法監管等領域落地套用，為政府、相關部門、企業、公眾等主體提供便捷的政策指引，為發展提供「綠色」支撐。
於雷表示，下一步，還要聚焦技術、法規、監管、責任、套用、保障等方面，持續推動完善生態環境分區管控體系。一是完善技術標準，以技術指南總綱標準為牽引，推動建立生態環境分區管控「1+N」技術標準體系，提升制度規範性、科學性和系統性；二是強化法律支撐。推動將生態環境分區管控要求納入國家和地方相關法律法規制修訂，適時推動專項立法；三是加強監督管理。透過日常監管、跟蹤評估、考核評價等方式，確保制度有效落實；四是壓實各方責任。明確不同層級、不同部門在推動制度實施中的職責分工，形成「權責清晰、分工明確、約束有效」的責任架構；五是強化實施套用。基於研究和地方實踐，形成面向現狀與未來、適應不同區域特點、滿足多使用者需求的套用範式；六是建立保障機制，從科技支撐、能力建設、全民行動等方面，為制度實施提供全方位、多層次支撐保障。
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從地方實踐到國家方案，一分部署，九分落實
2017年，在連雲港等4個試點城市實踐基礎上，生態環境部印發了【「生態保護紅線、環境品質底線、資源利用上線和環境準入負面清單」技術指南（試行）】，系統提出了生態環境分區管控方案編制的通用原則、內容、程式、方法和要求。
如今，歷時8年，終於實作由地方實踐到中央制度的飛躍。一分部署，九分落實。地方是開展生態環境分區管控的主陣地，如何確保各地區、各部門在政策指導下有效推進生態環境分區管控至關重要。
以四川為例，四川省是生態環境部確定的生態環境分區管控方案編制工作先導省，省委省政府統籌謀劃，高位推動。作為主要技術支撐單位，四川省環境工程評估中心從2018年牽頭開始探索編制生態環境分區管控方案，首批透過成果稽核驗收，形成一套四川經驗在全國推廣示範。新京報零碳研究院從四川省生態環境分區管控方案編制及實施的技術支撐單位四川省環境工程評估中心的總工程師廖嘉玲處得知，四川省運用生態環境分區管控成果支撐煤炭礦區規劃環評審查的案例報給生態環境部，獲評了優秀案例。
展望未來，【意見】也為地方帶來新機遇。專註生態環境政策、區域規劃環評等技術研究並參與多地生態環境分區管控方案編制實踐工作的生態環境部華南環境科學研究所研究員張玉環對新京報零碳研究院表示，【意見】為華南地區綠色發展註入信心。華南地區生態環境特征多樣、區域資源稟賦差異明顯，作為改革開放創新發展的熱點先導區域，多年的城市建設及產業經濟活動帶來了大氣、水土、海岸、生態等眾多區域熱點生態環境問題及區域發展的不均衡，隨著粵港澳大灣區和海南自由貿易港等國家戰略的實施、環北部灣新一輪產業經濟的發展，將帶來區域的產業轉型升級、空間布局最佳化和資源能源供需再配置，對生態保護和環境品質改善工作帶來新的壓力挑戰。
【意見】的出台將有利推動區域產業最佳化結構調整過程中生態環境準入要求的落地，促動粵港澳灣區經濟發達區域的生態環境品質進一步改善，提升粵東、粵西、粵北及瓊桂地區產業綠色發展水平，強化華南地區陸海統籌汙染防治和環境風險監管、保障區域水質安全。
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新京報零碳研究院研究員 陶野 任大明
編輯 白華兵 校對 柳寶慶 盧茜
