◇【歐洲經濟安全戰略】主要內容可以用「四大風險」「三項優先事項」和「十一項具體行動」來概括
◇部份成員國擔憂歐盟借機將權力擴充套件到外交與安全領域，擔憂因對外合作被切斷而受到不必要的損失
◇匈牙利總理歐爾班指出，「去風險化」意味著將歐洲與中國的經濟「脫鉤」，「去風險化」政策才是真正的風險
◇歐盟在國際經濟環境動蕩背景下，繼續因所謂「經濟安全」犧牲開放與合作，勢必給自身經濟與產業發展穩定性帶來更大沖擊
文 | 董一凡
在法國拉博勒，一名男子在海上風力發電場附近的海域沖浪（2023 年 1 月 5 日攝）新華社 / 法新
近年來，歐盟對供應鏈、科技、能源等領域安全問題日趨關切，並效仿其他經濟體加快構建自身經濟安全戰略框架。在2023年6月提出其歷史上首份【歐洲經濟安全戰略】的基礎上，又於2024年1月提出「歐洲經濟安全一攬子計劃」，標誌著歐盟經濟安全戰略在頂層設計指引下逐步推進具體政策落實。
「歐洲經濟安全一攬子計劃」強調「防範技術泄露」、應對所謂「經濟脅迫」等風險，企圖在高科技等領域增加防範和隔絕，展現出更多內顧傾向和保護主義。
在地緣政治局勢日趨復雜的背景下，兼顧發展和安全已成為各經濟體普遍共識，但歐盟追求「經濟安全」不應無限制地泛化。以泛政治化、泛安全化眼光看待正常的經貿和科技聯系，將導致經濟體系壁壘化，加劇全球經濟和產業格局碎片化，沖擊歐盟自身經濟發展穩定性，最終得到的將是不安全的苦果。
歐盟強化經濟安全的政策路徑
【歐洲經濟安全戰略】體現歐盟對於經濟安全風險的認知、強化經濟安全的政策路徑以及各領域具體行動舉措，其主要內容可以用「四大風險」「三項優先事項」和「十一項具體行動」來概括。
歐盟認為，新冠疫情、烏克蘭危機、網路安全挑戰、新興技術叠代發展等因素，使得歐洲國家和企業面臨的經濟風險挑戰大大增加，部份經濟活動對安全構成的風險上升。歐盟將經濟安全領域風險劃為四大方面。
一是供應鏈風險。主要包括能源、藥品、綠色技術產品等對於國民經濟和經濟產業轉型發揮關鍵作用的資源或商品。
二是關鍵基礎設施安全風險。主要包括能源、交通、通訊等領域基礎設施遭遇物理或網路襲擊破壞的風險。
三是技術泄露風險。歐盟既擔心重要技術特別是軍民兩用技術流失增強他國軍事或情報能力，進而增大安全挑戰，也高度重視自身技術競爭力能否持續得以加強和鞏固，防範所謂的技術外流問題。
四是所謂「經濟脅迫」風險。歐盟將第三方透過改變貿易或投資政策，以此向歐盟或其成員國經濟施壓，進而迫使歐盟或其成員國改變政策，稱為「經濟脅迫」或相互依賴「武器化」，並將此類行為視作對自身經濟安全的巨大威脅。
在明確風險的基礎上，為推進維護經濟安全相關政策的落實，歐盟按照從內到外的邏輯提出了三大優先事項。
其一，以增強自身實力為基礎。歐盟將強化自身經濟、產業、科技綜合實力，特別是保護和做強有4.5億消費者的歐洲單一市場，視作鞏固經濟安全的基礎。為此，歐盟希望依托近年來提出的【芯片法案】【凈零工業法案】等產業政策，強化歐盟在關鍵技術、國防工業等方面的產業與創新發展基礎。
其二，強化防禦性和保護性。歐盟希望依托近年來相繼制定的經貿、投資、競爭力、產業補貼等政策工具，應對其在經濟安全領域的四大風險，並且強調加強對第三方相應行為的反制和威懾能力。
其三，構建排他性國際合作網路。歐盟認為當前諸多經濟安全挑戰是很多國家普遍面臨的共性挑戰，強調與具有「共同關切或利益的國家」發展合作關系，謀求以加強國際合作來推進「管控敏感技術外流」「構建可靠供應鏈」。
由以上三大優先事項可見，歐盟維護經濟安全的路徑認知同美國相似，即強調「投資、競爭和結盟」。歐盟提出十一項具體行動來落實三大優先事項。這十一項行動涵蓋建設風險評估能力、發展經濟和產業實力、提升經濟保護工具防禦力以及擴充套件國際合作影響力四個方面。
在經濟安全風險監測和評估機制方面，歐盟將推動制定戰略性高精尖技術清單，並評估相關領域面臨的技術泄露風險；推動和鼓勵私營企業加入圍繞經濟安全的討論和行動，使企業充分發揮相應作用；利用歐盟單一情報分析能力（SIAC）框架機制分析經濟安全領域風險。
在經濟和產業實力建設方面，2023年6月，歐盟提出支持「歐洲戰略技術平台」（STEP），預計將帶動總額高達1600億歐元的公私資金投資於數位技術、清潔能源和生物技術領域的研發和價值鏈培育。
在防禦性工具方面，歐盟提出進一步評估和升級現行的外國直接投資審查機制；加強執行軍民兩用物項出口管制條例，制定實施歐盟整體性出口管制政策框架；發展科研安全管理工具，防止科研合作造成的技術泄露；將目前歐盟共同外交和安全政策（CFSP）框架下的外交工具，特別是針對網路安全以及外國資訊操縱和幹擾（FIMI）的政策工具用於經濟安全事務。
在國際合作方面，歐盟強調將與已開發國家和開發中國家進行廣泛的經濟安全議程合作，多層次提供經濟安全保障。值得註意的是，歐盟對於國際合作的考量並非著眼於經濟效率最大化或客觀風險認知，更多是在認定與中國、俄羅斯等特定國家經濟聯系為風險點的基礎上，一方面透過構建所謂「更安全」產業鏈來弱化與特定國家合作，另一方面則註重西方國家戰略性技術出口管控與發展標準協調，維護技術安全統一標準。
持續推進經濟安全政策實踐
當前，歐洲謀求經濟安全的相關政策實踐正在持續推進。
一是構建具體實施方案。
「歐洲經濟安全一攬子計劃」在加強對外國投資監管、協調出口管制、加強軍民兩用物項出口監管、提高研究安全性、出台新措施控制敏感技術泄露等方面提出政策設想。
在釋出該計劃的同時，歐盟還提出關於外資審查機制的立法修訂草案、加強科研安全的政策建議，以及三份分別關於增強軍民兩用技術出口管制、加強兩用技術研發和強化歐盟企業對外投資的政策白皮書。上述均為【歐洲經濟安全戰略】提及並呼籲加強的領域，將逐步完成相關立法。
二是推進產業政策立法行程。
歐盟將產業政策視作強化競爭力、降低對外依賴及維護經濟安全的重要支柱，一些既有的產業政策規劃也被納入經濟安全框架，並不斷推進落實。
2023年9月，歐盟【芯片法案】正式生效，欲透過強化補貼和投資等手段，把歐盟芯片產能從占全球10%提升到2030年的20%。
2024年2月，歐盟【電池和廢電池法規】開始實施。該法規對進入歐洲的新能源電池提升了標準，包括電池的生產、回收都有了一些新的規定，如自2027年起全面實行電池碳足跡、提高材料回收利用標準等。
2024年3月，歐盟完成【關鍵原材料法案】所有立法程式。該法案為歐盟每年綠色和數位轉型所需的關鍵原材料明確設立兩大清單，列出針對綠色轉型和數位轉型的34種關鍵原材料和17種戰略原材料。同時，歐盟為原材料消耗量設立三個標準：到2030年10%來自本地開采、40%在歐盟加工、25%來自回收材料。
此外，歐盟委員會主席馮德萊恩還提出，準備為風電行業發展制定一攬子促進計劃，謀求「歐洲的清潔產品在歐洲制造」。
三是做實經濟保護和反制工具。
2023年7月，歐盟透過【外國補貼條例】的實施細則，賦予歐盟委員會調查參與歐盟內招標的他國企業所謂「扭曲性補貼」問題，並可根據結果采取相應措施。
2023年10月，歐洲理事會透過歐盟委員會於2021年12月起草的【反脅迫工具法案】（ACI），使歐盟可依據該法單方面認定所謂「經濟脅迫」，並采取貿易和投資限制措施加以反制。
2024年3月，歐盟就「禁止強迫勞動產品進入歐盟市場」的新規則達成臨時協定，將對公司供應鏈中涉嫌使用所謂「強迫勞動」的情況進行調查，並根據調查結果采取扣留、銷毀或下架相關產品等措施。
2024年3月，歐盟理事會批準了【企業永續發展盡職調查指令】，要求企業調查供應鏈中所謂的人權、環境風險並采取措施。
四是構建「技術泄露風險」評估和管控體系。
2023年10月，歐盟委員會釋出推動歐盟及成員國評估關鍵技術領域經濟安全風險的政策建議，附有涵蓋10個領域的技術清單。未來，歐盟或將根據技術審查得出的結論，對關鍵技術特別是戰略性技術及軍民兩用技術的出口及雙向投資采取限制措施。
不過，相關政策落實也面臨一定的困難和挑戰。
一是部份成員國擔憂歐盟借機將權力擴充套件到外交與安全領域，擔憂因對外合作被切斷而受到不必要的損失。
匈牙利總理歐爾班指出，「去風險化」意味著將歐洲與中國的經濟「脫鉤」，「去風險化」政策才是真正的風險。匈牙利支持互聯互通、拒絕陣營化政策。
二是歐盟各國就產業補貼政策產生分歧。
【歐洲經濟安全戰略】框架下，歐盟為成員國憑借自身財力補貼企業投資松綁，意味著經濟體量大、財政資源多的大國能受益更多。許多中小國家擔心，大規模補貼將加劇歐盟內產業發展不平衡性。在此背景下，部份國家積極推動政策調整以減少對企業經營的幹擾。
是「去風險化」還是增加經濟風險
歐盟推進經濟安全戰略是根據其自身的風險認知，在「去風險化」話語下推進相關政策實踐，但其追求的經濟安全顯然是稀釋相互依賴、尋求實力優勢的「絕對安全」。鑒於歐盟作為全球第三大經濟體、最具深度的單一市場之一，與美國、中國等全球主要經濟體保持緊密的經貿關系，其經濟安全戰略推進可能給歐盟自身經濟發展、全球經濟和中歐經貿關系註入不確定性。
一是推進「去風險化」恐令歐盟自身面臨更大經濟風險。
歐盟近年來對中國產品特別是中高端制造業商品需求上升。即使歐盟在「去風險化」戰略下不尋求「激進脫鉤」，而是漸進遠離中國產業和產品，也將給歐產業鏈及企業信心帶來較強沖擊，生產成本和穩定性亦將受到沖擊，給經濟發展及提升產業競爭力註入更多不確定性，歐盟或面臨更不安全的境地。
歐洲智庫布魯蓋爾研究所高級研究員艾西亞·加西亞·埃雷羅認為，歐盟的正確做法應是對現有供應鏈格局進行補充而非替代，選擇產業回流的做法恐將付出較高成本代價。
事實上，當前歐洲仍持續遭受通脹、能源、供應鏈等方面沖擊，經濟低迷。歐盟在國際經濟環境動蕩背景下，繼續因所謂「經濟安全」犧牲開放與合作，勢必給自身經濟與產業發展穩定性帶來更大沖擊。
二是加劇全球經濟碎片化風險。
歐盟的經濟安全戰略很可能與美國、日本相關戰略形成合流，造成全球技術、市場和供應鏈體系的分化。
世界貿易組織（WTO）警告稱，全球貿易碎片化跡象已經顯現，這可能拖累全球經濟增長。世貿組織總幹事恩戈齊·奧孔喬-伊維拉指出，背離自由開放的貿易將導致更大的物價波動、通脹壓力和經濟整體增長前景疲軟。
國際貨幣基金組織（IMF）釋出報告指出，貿易碎片化將導致全球經濟產出萎縮0.2%至7%不等，這取決於碎片化的程度。如果再加上技術脫鉤，一些國家的GDP萎縮可能達到12%。在碎片化的影響下，發達經濟體的低收入消費者將無法獲得更便宜的進口商品。同時，新興市場國家和開發中經濟體將不再受益於技術溢位效應，非但不會趕上發達經濟體的收入水平，反而會進一步落後。
三是中歐經貿關系面臨更多保護主義挑戰。
歐盟官方不斷重申「去風險化」並非針對中國，然而近年來歐盟機構官員以及產業界不斷渲染「可再生能源對華高度依賴」「產能過剩」「不公平補貼」「貿易失衡」「基礎設施風險」等概念，以此為借口推動諸多貿易保護主義政策，特別是針對中國「新三樣」及高鐵等優勢行業。例如，2023年10月，歐盟發起了針對中國電動汽車的反補貼調查。2024年3月，進一步啟動了對中國電動汽車為期9個月的進口登記。
此外，歐盟頻繁動用【外國補貼條例】針對中國企業。2024年2月，歐盟委員會對中車青島四方機車公司參與保加利亞交通和通訊部價值6.1億歐元的20輛馬達車公共采購投標行為展開有關外國補貼方面的深入調查，最終迫使中車青島四方機車公司於3月結束競標。4月3日，歐盟對參與競標羅馬尼亞一太陽能計畫的兩家中企子公司啟動了兩項深入調查。
歐盟相關做法很大程度上影響自身營商環境以及中國企業在歐經營發展的信心。歐盟中國商會指出，歐方有關調查濫用新工具，把【外國補貼條例】作為經濟脅迫的新工具，幹擾中國企業在歐盟綠色低碳轉型市場合理、合法地進行商業營運的行為。
與此同時，一些歐方企業也對於歐盟的保護主義做法表達關切，如德國梅賽德斯-奔馳集團股份公司執行長康林松稱，從長遠來看，來自中國車企的競爭將有助於歐洲汽車制造商生產出更好的汽車，並說保護主義「正在走向錯誤的道路」。
「去風險化」不能針對特定國家，不能違反世貿規則，不應給商界帶來負面預期。事實已經證明，中國對歐洲是機遇而不是風險，是夥伴而不是對手。中國將繼續透過對話和合作管控分歧，同時推進國內高品質發展，加快發展新質生產力，積極為內外資企業創造公平競爭環境，透過做大蛋糕提供更大的市場機遇，凝聚中歐共同深化合作、抵禦風險的力量。
（作者為中國現代國際關系研究院歐洲研究所歐洲經濟計畫負責人）
（【瞭望】2024年第18期 ）
